拆遷條例應該怎樣修改
    2009-12-14    作者:喬新生    來源:東方早報

    北京大學5位教授上書全國人大常委會,要求廢除2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》,引起各界關注。他們的觀點代表了學術界很多學者的心聲。自從我國《物權法》頒布實施之后,法律與行政法規(guī)之間的矛盾經常被學者所詬病。北大學者以這種特殊的方式,表達學術界的意見,其勇氣可嘉,行為堪稱典范。
  我國《物權法》第42條規(guī)定,“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”!罢魇諉挝、個人的房屋及其他不動產,應當依法給予拆遷補償,維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件”。這項規(guī)定的初衷在于把政府征收拆遷行為限定在“法律”范圍之內?墒牵驮凇段餀喾ā穼嵤┣跋,全國人大常委會修改《城市房地產管理法》,規(guī)定城市房屋拆遷的“具體辦法由國務院規(guī)定”。為了貫徹落實這一法律規(guī)范,國務院法制辦等有關部門曾經起草城市房屋拆遷的行政法規(guī)。但由于立法者始終找不到國家利益、集體利益和個人利益之間的平衡點,所以,行政法規(guī)遲遲難以出臺。
  筆者認為,破解難題的關鍵不在程序上,而在立法的視角和切入點。我國《物權法》規(guī)定了征收和拆遷兩種行為,政府“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。在這一法律規(guī)范中,既規(guī)定了征收土地的行為,也規(guī)定了征收單位、個人的房屋及其他不動產的行為?墒牵诂F實生活中,行政機關并沒有區(qū)別對待,而是把土地征收與房屋征收混淆在一起,結果導致居民的利益無法保障。根據法律的一般理論,土地的所有權歸政府,政府可以征收土地的使用權;房屋所有權歸單位或者個人,所以,政府出于保護公民財產權利的考慮,應當慎重使用征收條款。在現實生活中,只有“為了公共利益的需要”,政府才能征收單位、個人的房屋及其他不動產的。所以,只有明確公共利益的范圍,才能有效地約束政府的征收行為。
  但遺憾的是,在學術界起草的有關法律文本中,對公共利益缺乏必要界定,甚至有學者認為,公共利益是個不確定的概念,政府可以行使自由裁量權。這樣的邏輯思維方式把公民的財產權利置于危險境地,政府隨時可以“公共利益的需要”為理由,征收單位或個人的房屋及其他不動產。在筆者看來,政府在征收單位、個人房屋及其他不動產時,必須有明確的“法律”規(guī)定,在規(guī)定不明確的情況下,政府只能征收土地使用權,而不能征收單位、個人的房屋及其他不動產。
  由此又會產生新問題。當政府征收土地使用權后,如何處分土地上的房屋及其他不動產呢?其實,處分土地上的房屋及其他不動產有兩種方法:一是所有權轉移,通過購買或贖買的方式,將單位或者個人的不動產購買過來,然后再進行處分;另一種則是直接向所有權人支付價款,然后進行拆遷。國務院制定的行政法規(guī),須在明確征收與拆遷概念的基礎上,對拆遷主體作出明確的規(guī)定。
  如果政府“為了公共利益的需要”,必須拆遷居民的房屋,那么,政府必須首先辦理土地使用權征收手續(xù),向土地使用權人支付土地使用權補償金。如果政府征收房屋所有權之后,沒有改變其用途,那么,還應該向房屋所有權人支付購買房屋的所有權價款。如果政府征收房屋之后進行拆遷,那么,必須向房屋所有權人支付房屋所有權的價款以及拆遷安置補償費用。無論政府是否保留房屋,都必須有明確的“法律”依據,在沒有明確法律依據的情況下,政府既不能征收居民的房屋,也不能強制拆遷。
  現在,房屋拆遷的頻率越來越快,拆遷所引發(fā)的社會矛盾越來越突出。今后政府應當減少房屋征收行為,不再強制拆除居民的房屋。如果城市規(guī)劃修改,必須重新開發(fā),那么,政府應當將城市規(guī)劃修改方案張榜公布,接受社會各界的評判。城市規(guī)劃方案經法定程序批準之后,政府應當面向海內外招標投標,并且向開發(fā)商說明土地的用途以及地上建筑物的詳細情況。開發(fā)商在投標的過程中,應當考慮到處分地上建筑物的成本。如果開發(fā)商愿意以購買的方式,購買居民的房屋,那么,拆遷問題自然解決;如果開發(fā)商愿意以補償的方式,向居民支付有關價款,那么,雙方應當平等協商一致,簽訂拆遷協議。政府既不能參與談判,更不能制定拆遷補償的標準,而應該隨行就市,讓房屋所有權人自行做出判斷。
  總而言之,應當把房屋拆遷行為看作是一個民事行為,不應該在城市房屋拆遷管理條例中規(guī)定拆遷補償的標準,因為那樣就意味著把被拆遷人討價還價的主動權拱手讓給了拆遷人,被拆遷人無法從房屋價格上漲中獲取任何收益。只要改變立法觀念,調整立法思路,就一定能制定出人民滿意的行政法規(guī)。

(作者系中南財經政法大學教授)

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