土地流轉(zhuǎn)應(yīng)約束基層政府的權(quán)力慣性
    2008-10-17    作者:印斌    來源:中國青年報(bào)

  中共十七屆三中全會“允許流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”的政策出臺前后,不少媒體報(bào)道,土地流轉(zhuǎn)在一些地區(qū)已經(jīng)悄然運(yùn)行了多年。安徽小崗村的嚴(yán)德友支持、推動土地流轉(zhuǎn)已有10余年時間,屢經(jīng)波折(《新京報(bào)》10月13日);廣東中山市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在好幾年前“敢為人先”,將分散在農(nóng)民手中的土地收歸村集體,然后由村集體統(tǒng)一轉(zhuǎn)包。(《中山日報(bào)》10月14日)

  我絲毫不懷疑小崗村、中山市這些嘗試的積極意義,其在局部地區(qū)、在特定時期確實(shí)能夠提高單位面積的產(chǎn)出,也符合中央“發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”的政策。然而,這些嘗試是不是具有普適性,會不會在后續(xù)的深化改革中走樣,僅僅靠目前已經(jīng)看到的這些“積極意義”,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一時一地取得的成績,尚需經(jīng)過實(shí)踐的考量,也需要政策配套、危機(jī)處置等相關(guān)措施。
  很多論者指出,中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革多年徘徊停滯,土地權(quán)歸屬是一個重要的制約因素。因此,東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)如江、浙等地,早已悄然興起了各種形式的土地流轉(zhuǎn)。但是,我堅(jiān)持認(rèn)為,流轉(zhuǎn)的前提條件是大部分農(nóng)民已經(jīng)獲得了其他穩(wěn)定的謀生手段,這些土地真的“閑散”。對土地過于分散、難以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū),推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),則應(yīng)格外警惕一些危險(xiǎn)傾向。
  首先,土地使用性質(zhì)不能在流轉(zhuǎn)中蛻變,利益不能成為主要甚至是唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。從一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)一定程度增值顯然沒有疑問,但一時的高利潤,并不能成為要求農(nóng)民必須拿出土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的理由。更何況,考慮到市場因素,這種利潤是會逐年遞減的。如果單純講求利潤的話,農(nóng)田變成建設(shè)用地獲取的瞬間利潤更高。
  也就是說,確保農(nóng)民的地權(quán)依然是土地流轉(zhuǎn)的核心,這一點(diǎn)絕對不能變。因?yàn)樵谀壳暗闹袊谀撤N程度上,土地依然具有最低生活保障的功能。以經(jīng)濟(jì)為誘餌,從一家一戶那里把土地拿走,那么,中國農(nóng)民最后的一層低水平保障也失去了。由此產(chǎn)生的復(fù)雜社會問題,會很難消弭。從改革前景看,名義上農(nóng)民還有土地經(jīng)營權(quán),但土地都被以流轉(zhuǎn)的方式拿走,也就違背了改革的初衷。
  由此,還有第二重?fù)?dān)憂——地方政府不宜在這個過程中享有太多的裁量權(quán),因?yàn)閱蝹的農(nóng)民根本無法與地方政府的規(guī)模經(jīng)營沖動對抗。農(nóng)民的意愿,在政府的強(qiáng)制下,往往存在被綁架的危險(xiǎn)。在現(xiàn)有政策、法律格局下,地方政府仍有辦法從農(nóng)民那里把大片耕地拿走,大搞建設(shè)。一旦流轉(zhuǎn)受到政策鼓勵,如何約束政府的政績沖動?只要熟悉中國基層政府施政慣性的人,大概都會有此擔(dān)憂。
  土地失守,農(nóng)民很可能變成流民。那么,原本限定在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題,不免政治化了。我們當(dāng)然很愿意從積極的方面想象地方政府、基層政府的各種努力,但囿于目前的政績評價慣性,其將政府強(qiáng)制演變?yōu)檗r(nóng)民自愿,大概不會是夸張的說法。所以,土地流轉(zhuǎn)必須警惕地方政府無所不在的自由裁量權(quán),限定其過于膨脹的權(quán)力,為農(nóng)民保存一點(diǎn)起碼的“自覺”、“自愿”。
  第三重憂慮是村組的整體規(guī)劃、統(tǒng)一發(fā)包不能替代農(nóng)民的個體靈活性。若說整體規(guī)劃、統(tǒng)一步驟,改革開放以前的“人民公社”應(yīng)該最具有規(guī)模,可結(jié)果如何呢?任何改革都不能矯枉過正,多樣性是經(jīng)濟(jì)活力的根源,宜統(tǒng)則統(tǒng),宜分則分,還是應(yīng)該按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事,而不應(yīng)盲目冒進(jìn)。更何況,中國農(nóng)村情況千差萬別,各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不相同,在政策設(shè)計(jì)上一定要留有余地。
  我認(rèn)為,農(nóng)村土地改革牽涉面實(shí)在太廣,千萬不能再搞“一刀切”,“一個模式”,應(yīng)當(dāng)允許、鼓勵農(nóng)民從經(jīng)濟(jì)規(guī)律出發(fā),自行摸索適宜的經(jīng)濟(jì)增長方式。同時,各方面的政策配套也一定要跟上。

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