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經(jīng)濟(jì)參考網(wǎng)讀書頻道
權(quán)力制衡是未來中國改革的關(guān)鍵
近日,世界銀行行長佐立克來中國訪問,參加世界銀行(WorldBank)與中國國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合編制的《2030年的中國》研究報(bào)告的發(fā)布會,他所帶來的這項(xiàng)研究報(bào)告的中心信息是:“中國現(xiàn)已走到其發(fā)展道路上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)”;中國必須加快和深化改革,尤其是政治體制改革,才能避免在“沒有太多預(yù)兆”的情況下快速經(jīng)濟(jì)放緩的危險(xiǎn)。世行和國務(wù)院發(fā)展研究中心的這份報(bào)告還警示說,中國經(jīng)濟(jì)急速放緩,可能會令銀行業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)中的問題惡化,甚至可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。 進(jìn)一步深化改革,已成為當(dāng)今中國社會各階層的一般共識。中國社會已經(jīng)到了非進(jìn)一步改革不行甚至到了改革刻不容緩的關(guān)頭,但問題是如何改?中國的下一步改革,尤其是政治體制改革,從哪里著手?如何啟動?改革的核心和關(guān)鍵又是什么? 2012年2月28日,世界銀行行長佐利克在北京舉行的記者會上,向中國政府決策層進(jìn)一步提出了改革的6條建議:(1)重新界定國有部門和私營部門的作用,完成向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型;(2)推動創(chuàng)新,建立與全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)相連的開放型社會;(3)促進(jìn)綠色發(fā)展;(4)為所有人提供均等機(jī)會和社會保障;(5)加強(qiáng)財(cái)政體系建設(shè),改善財(cái)政可持續(xù)性。這涉及三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域:確保各級政府有充足的財(cái)力以滿足支出需求;籌集更多的財(cái)政收入;調(diào)整支出結(jié)構(gòu),提高社會和環(huán)境方面的支出比重;(6)確保中國作為國際社會的利益攸關(guān)方繼續(xù)融入全球市場。 佐利克提出的這6項(xiàng)建議乍看來宏大、全面且現(xiàn)實(shí),但仔細(xì)分析一下,好像每一條建議均非!疤摗,并沒有真正觸及當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會體制運(yùn)行的核心問題。并且,即使這6條改革建議涉及的確實(shí)是當(dāng)今中國社會需要解決的問題,但其具體可行性和可操作性也值得懷疑。 在經(jīng)歷了30多年的改革開放和經(jīng)濟(jì)高速增長,當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會所面臨的根本問題是什么?要理解這個(gè)問題,首先要大致理清當(dāng)今中國社會存在的一些亟待解決的社會問題主要有哪些。 縱觀近些年來在中國社會內(nèi)部發(fā)生的種種經(jīng)濟(jì)社會問題,大致可粗略地將其歸納為以下8大類: 第一,政府官員腐敗、貪腐案件大量發(fā)生且屢治不果。 第二,社會財(cái)富占有和收入分配上的差距不斷拉大,社會收入分配的基尼系數(shù)已經(jīng)接近0.5。 第三,整個(gè)社會越來越靠政府和國有部門的項(xiàng)目投資和高投資率來維系經(jīng)濟(jì)增長。 第四,居民家庭收入和消費(fèi)占國民收入的份額持續(xù)下降。 第五,廣義貨幣不斷膨脹,房價(jià)和消費(fèi)品物價(jià)快速上升,導(dǎo)致中國食品和日常生活用品物價(jià)水平已經(jīng)接近有些甚至超過發(fā)達(dá)國家。 第六,在普通居民收入增長緩慢的情況下,政府用在醫(yī)保和社保方面的財(cái)政支出又嚴(yán)重不足,導(dǎo)致民生困頓、民怨積累。 第七,社會誠信和商業(yè)倫理嚴(yán)重缺失,食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境污染乃至商業(yè)欺詐等問題在各種媒體上不斷曝光,屢治不果。 上述七類問題不斷惡化,又衍生出了困擾當(dāng)今中國政府決策層的第八個(gè)社會問題:一些惡性事件和萬人以上群體事件時(shí)有發(fā)生,社會內(nèi)部的緊張程度不斷增強(qiáng)。 為什么在中國經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期蘊(yùn)生并積累下來上述8大社會問題,且上述問題交織在一起而不斷惡化?追根溯源,就會發(fā)現(xiàn),上述深層次的經(jīng)濟(jì)社會問題,直接或間接地——或多或少地——與政府的行政權(quán)力不受任何實(shí)質(zhì)性的約束與制衡有關(guān)。 單從中國的稅收和財(cái)政體制來看,現(xiàn)在中國各級政府已掌握了十幾萬億的財(cái)稅收入,加上各地政府的賣地收入和其他各種預(yù)算外收入,保守地估計(jì)也有十七八萬億元(中央黨校的周天勇教授曾估算,在2010年中國各級政府的實(shí)際財(cái)政收入已達(dá)到了15萬億元)。這么大的政府財(cái)力“盤子”,各級政府的財(cái)政收支又不公開透明,政府官員腐敗時(shí)有發(fā)生且屢治不果,還不是這種缺少民主預(yù)算和財(cái)政公開透明的制度安排的一個(gè)必然結(jié)果?當(dāng)今中國社會內(nèi)部財(cái)富占有和收入分配差距的不斷拉大,中國的大多數(shù)富人大多與權(quán)力有直接和間接的關(guān)系,難道不與具有這種財(cái)政體制安排的基本政治制度有關(guān)? 上面所說的當(dāng)今中國社會的8大類問題,越來越強(qiáng)烈地告訴人們,中國政府的財(cái)政稅收體制是到了不改不行的時(shí)候了。與政府體制和整個(gè)政治體制連在一起的財(cái)政體制改革,應(yīng)該是當(dāng)下和未來中國政治體制改革的一個(gè)核心問題。 由此看來,當(dāng)今中國社會中存在的一些深層次的經(jīng)濟(jì)與社會問題,并不是市場化改革不足和不夠的問題,而是在已市場化了的當(dāng)今中國社會中政府不但調(diào)控和管理著市場,而且以市場化的手段直接參與市場,一些政府官員在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中或公開或隱秘地運(yùn)用所掌控的權(quán)力和巨大的資源來為自己家人和親友謀利和尋租的問題。因此,未來中國要走向一個(gè)良序的市場經(jīng)濟(jì)社會,必須用民主和法治的現(xiàn)代制度規(guī)則來使政府的權(quán)力受到實(shí)質(zhì)性的約束和制衡。如果現(xiàn)代民主政治的制度規(guī)則不能在未來中國社會中確立,政府權(quán)力不受人民代表的任何實(shí)質(zhì)性的制衡,那么任何表層的市場化改革、任何政治體制改革、“重新界定國有部門和私營部門的作用來完成向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、乃至將現(xiàn)在的國有大企業(yè)進(jìn)一步的私有化”都只會流于空談,肯定達(dá)不到預(yù)想的目標(biāo)。 一句話,在當(dāng)今中國的經(jīng)濟(jì)社會格局之下,在政府與市場的邊界沒有清楚地界定之前,在政府及其官員的權(quán)力尤其是征稅權(quán)和財(cái)政支出權(quán)沒有受到人民代表實(shí)質(zhì)性的約束和制衡之前,試圖重新界定“國有部門與私有部門的邊界與作用”,甚至主張將現(xiàn)有國有大企業(yè)進(jìn)一步私有化,只會徒勞無功。若真的按此改革思路走下去,只會使一些直接掌握著行政權(quán)力和與權(quán)力有關(guān)的人在國有企業(yè)進(jìn)一步私有化的過程中再次暴富,從而進(jìn)一步拉大中國社會財(cái)富占有和收入分配的差距,惡化當(dāng)今中國的上述8大社會問題。 當(dāng)今中國社會所需要的顯然是深層次的社會改革,尤其是根本性的政府體制和政治體制改革。中國未來的改革,也顯然是個(gè)系統(tǒng)工程,需要整體地考慮和根本性地改。當(dāng)然,中國社會兩三千年的歷史,尤其是中國過去30多年的改革成功經(jīng)驗(yàn)均告訴世人:中國社會的改革,需要漸進(jìn)地進(jìn)行,而且往往是在危機(jī)中“應(yīng)對出來的”。這也意味著中國社會在當(dāng)下乃至在未來均容不得,也經(jīng)受不起“大爆炸式”的改革。但是,現(xiàn)在看來,從約束和制衡政府的財(cái)稅收支權(quán)入手、建立現(xiàn)代民主政治下的有限政府(limitedpowerofgovernment)應(yīng)當(dāng)是探索未來中國改革道路的一條基本思路。把已經(jīng)醞釀并蹉跎了十余年,但目前仍在全國人大財(cái)經(jīng)委、國務(wù)院和財(cái)政部之間進(jìn)行內(nèi)部“協(xié)調(diào)”和“博弈”的《預(yù)算法修正案(草案)》盡快掛在全國人大的網(wǎng)站上,并在社會各階層之間進(jìn)行廣泛討論和征求意見,最后修訂出一部符合現(xiàn)代民主法治精神的預(yù)算法,這應(yīng)該被作為我國未來政治體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。從中國社會當(dāng)前的格局和未來發(fā)展趨勢來看,尤其是從中國未來法治民主政治體制建設(shè)的愿景來看,只有徹底把《預(yù)算法》從現(xiàn)在的財(cái)政部門的“組織法”(即規(guī)范下屬政府部門和其他部門預(yù)算資金的籌集和取得、使用和分配的法律)修改成為對各級政府和財(cái)稅部門預(yù)算收支行為的約束和制衡的“權(quán)責(zé)法”,即成為人民代表制衡和監(jiān)督各級政府和財(cái)政部門預(yù)算收支和管理的法律,才符合這種漸進(jìn)性政治改革的整體思路和大方向。 2012年3月1日謹(jǐn)識于復(fù)旦 2012年3月16日改定 本文2012年3月2日發(fā)表于《華爾街日報(bào)》中文版筆者《經(jīng)濟(jì)學(xué)如詩》專欄
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