以預(yù)算改革減緩公共財政危機(jī)
2011-08-31   作者:鄭渝川  來源:經(jīng)濟(jì)參考網(wǎng)
 
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(美)戴維·奧斯本

    現(xiàn)任美國駐華大使駱家輝從政以來曾面臨過多次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。他擔(dān)任美國華盛頓州州長期間面臨的公共財政危機(jī),可能算得上是事態(tài)最為糟糕、構(gòu)成最大考驗的一次。2002-2003財年尚未過半,華盛頓州一般基金收入30年來首次下降,州財政陷入入不敷出的窘境,駱家輝不得不削減15億美元開支,由此造成1340個就業(yè)機(jī)會減少。非但如此,按照當(dāng)時專家的預(yù)估,在接下來的兩年內(nèi),華盛頓州財政的收入還將進(jìn)一步減少,要么就必須繼續(xù)削減公共服務(wù),要么則要嘗試加稅——在美國,兩個法子顯然都行不通,無論采用哪個,都意味著民選官員的政治自殺。
    在當(dāng)時,華盛頓州官方向美國知名的公共政策咨詢機(jī)構(gòu)“公共策略研究所”求助,并轉(zhuǎn)達(dá)了駱家輝的要求:按照削減10-15%后的財稅收入目標(biāo),重新確立州預(yù)算,將經(jīng)費安排到該州公民急需的方面。這就是說,華盛頓州政府所屬各部門的經(jīng)費都可能被削減,為此許多部門紛紛采用填充開支擴(kuò)大(預(yù)估)費用的方法,希望能逃脫削減。由此又形成一個死結(jié),無論是當(dāng)時作為州長的駱家輝,還是承擔(dān)政策咨詢項目任務(wù)的公共策略研究所,都無法向州政府所有部門同時“開戰(zhàn)”。
    公共策略研究所幫助駱家輝順利的解開了上述“死結(jié)”,即新預(yù)算不是按政府各部門希望得到的資助額度和細(xì)目編制,而是從公民所希望取得的公共服務(wù)成果出發(fā),一項項重新計算政府供給每項服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、價格并列出優(yōu)先順序,在優(yōu)先事項之間進(jìn)行預(yù)算的合理配置,為每一個優(yōu)先事項制定購買計劃。
    駱家輝的新預(yù)算方案獲準(zhǔn)實行后,使華盛頓州暫時擺脫了公共財政危機(jī),有了喘息之機(jī)。實際上,單靠對預(yù)算的重新編制,不可能從根本上解決公共財政危機(jī)。公共財政危機(jī)問題是美國貨幣政策、聯(lián)邦稅收政策,以及利益集團(tuán)維持美國高頻率對外軍事干預(yù)政策而帶來沉重負(fù)擔(dān)等多方面因素疊加的產(chǎn)物,時至今日,也仍然困擾著奧巴馬政府和美國各州、縣地方當(dāng)局。
    即便如此,仍不能否認(rèn)駱家輝任華盛頓州州長期間推行稅收和預(yù)算改革的示范意義。此項改革的核心點在于確立“結(jié)果取向的預(yù)算編制”原則,其步驟可以概括為:第一,區(qū)分公共開支所針對問題的性質(zhì),即短期問題還是長期問題,能否用加大公共開支或削減甚至市場化的方式來改善問題解決;第二,為公民提供公共服務(wù)的政府,應(yīng)該要求公民為之承擔(dān)何種標(biāo)準(zhǔn)的付費,即確立“政府的價格”;第三,確定政府的優(yōu)先事項,即將政府經(jīng)費等資源率先投入公民認(rèn)為最值得做的事情;第四,就每個具體公共服務(wù)或管理項目,單獨估算出“政府的價格”,將之納入公民討論、民意表決程序;第五,優(yōu)化執(zhí)行方案,在公民愿意支付的價格水平上取得盡可能好的政策預(yù)期效果。可以說,這是一套優(yōu)化公共預(yù)算結(jié)構(gòu)、提高政府公共執(zhí)行能力、提升公共服務(wù)效率的有效方案,也有利于政府甚至是特定項目、時期的加稅方案贏取民眾支持,對我國各級地方政府具有一定的參考借鑒價值。
    為駱家輝擔(dān)當(dāng)改革智囊的美國“公共策略研究所”,該機(jī)構(gòu)合伙人戴維·奧斯本曾領(lǐng)銜推出享譽全球的《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書,有效指導(dǎo)了世界各國政府的改革實踐。在這之后,在公共策略研究所積極參與了華盛頓州預(yù)算改革等重點實務(wù)項目后,戴維·奧斯本又與該研究所另一位專家彼得·哈欽森合作出版了《政府的價格:如何應(yīng)對公共財政危機(jī)》。后一本書成功預(yù)見到了近年來歐美等發(fā)達(dá)國家、若干發(fā)展中國家,以及各國地方政府出現(xiàn)的“持續(xù)財政危機(jī)”,并對推廣應(yīng)用華盛頓州稅收和預(yù)算改革提出了具體建議。
    《政府的價格:如何應(yīng)對公共財政危機(jī)》一書強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)開源節(jié)流的策略,一方面,地方政府要科學(xué)、合理預(yù)測未來一段時期內(nèi)的財政收入,要充分考慮到本地所依賴重點稅種的波動性,要為可能出現(xiàn)的稅收下滑制訂預(yù)案,由此來完成對政府稅收結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,確保財政收入(政府保證公共服務(wù)供給的經(jīng)費基礎(chǔ))的穩(wěn)定。另一方面,要讓同樣的財政經(jīng)費發(fā)揮更大、讓公民更滿意的服務(wù),需要讓服務(wù)、執(zhí)行兩類政府部門參與競爭,倒逼其發(fā)揮控制成本、創(chuàng)新工作機(jī)制的水平和潛力并保證對公民需求及時作出回應(yīng)。
    當(dāng)然,有必要補(bǔ)充指出的是,美國聯(lián)邦政府和多個城市在克林頓·布什兩任總統(tǒng)任期內(nèi),在政府部門參與競爭、公共服務(wù)私有化(以外包等形式)方面走得太遠(yuǎn),僅僅能保證政府對常態(tài)化職責(zé)作出反應(yīng),而降低了美國聯(lián)邦和地方各級應(yīng)急處置能力。2005年8月,美國路易斯安那州的新奧爾良市遭受颶風(fēng)侵襲,造成千余人死亡的慘痛代價,以及數(shù)百億美元的財產(chǎn)損失,這既可歸結(jié)為救援政務(wù)外包所造成的救援部門力量不足,也與路易斯安那州、新奧爾良市將太多的公共服務(wù)外包,造成的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)失靈有關(guān)。
    政府更有效、更節(jié)約的花錢,常常會帶來一個尷尬的問題,就是財政年度即將結(jié)束時,一些部門沒能將預(yù)算資金花完,這些單位出于對來年預(yù)算進(jìn)一步削減的擔(dān)憂,而會想方設(shè)法、巧立名目突擊花錢——這個問題在中美兩國均十分突出。戴維·奧斯本在書中針對這種現(xiàn)象開出的藥方是,財政部門應(yīng)出臺明文政策,鼓勵各單位提高預(yù)算資金使用效率,鼓勵實現(xiàn)預(yù)算資金結(jié)余,并在完成對各單位績效審計后,允許相關(guān)單位自主支配一部分省出的錢。
    戴維·奧斯本還提醒預(yù)算改革的決策者,必須注意改革后各單位為追求預(yù)算絕對值減少(討好上級、輿論、選民政績),而削減一些需要長期投入資金維護(hù)、管理、督促落實的工作所需資金,進(jìn)而忽略了公共資產(chǎn)價值的下降。譬如,一些市政設(shè)施的建成,如果沒有后續(xù)有效維護(hù)和管理,其資產(chǎn)價值就會加速貶值,而當(dāng)初建設(shè)這些設(shè)施、隨后削減維修維護(hù)開支的官員,卻不會對最終結(jié)果負(fù)責(zé)。

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