十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)新一輪財(cái)稅改革，提出了“審核預(yù)算重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的重要課題�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在上海市調(diào)研了解到，過去八年來，上海市閔行區(qū)積極構(gòu)建“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程預(yù)算管理機(jī)制，“讓績效成為政府預(yù)算的靈魂”，探索出了預(yù)算管理改革的“閔行模式”。
三份績效報(bào)告管好“政府錢袋”
從“前評(píng)價(jià)”到“跟蹤評(píng)價(jià)”，再到“結(jié)果評(píng)價(jià)”，三份績效評(píng)價(jià)報(bào)告貫穿了財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的事前、事中和事后。普通民眾不僅可從中了解“政府錢袋”里的錢往哪里花，花得怎么樣，還可以清楚地知道會(huì)如何受益。
點(diǎn)擊閔行區(qū)政府網(wǎng)站的“政務(wù)公開-財(cái)政預(yù)決算-績效預(yù)算評(píng)價(jià)”欄目可發(fā)現(xiàn)，共有121個(gè)2014年財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行了績效前評(píng)價(jià)公示，涉及教育、環(huán)保、民政、交通、農(nóng)業(yè)等18個(gè)相關(guān)政府部門、42家實(shí)施單位，評(píng)價(jià)金額14.52億元，占專項(xiàng)項(xiàng)目支出的31.2%。
如“政府購買公交服務(wù)”項(xiàng)目預(yù)計(jì)投入?yún)^(qū)本級(jí)財(cái)政資金5000萬元，年度績效目標(biāo)包括“產(chǎn)出指標(biāo)”“效益指標(biāo)”“社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)”等。在“績效前評(píng)價(jià)指標(biāo)表”中，上海信義會(huì)計(jì)師事務(wù)對(duì)這一項(xiàng)目給出了96分的評(píng)價(jià)。
除了前評(píng)價(jià)公示，閔行區(qū)政府網(wǎng)站上還可以查詢到2013年度“財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目支出績效跟蹤評(píng)價(jià)報(bào)告”。當(dāng)年度的部分財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目“支出績效評(píng)價(jià)報(bào)告”則將于今年3月公布。
通過績效前評(píng)價(jià)，2014年區(qū)部分重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目投入資金發(fā)生變更。其中，“助老免費(fèi)就餐”預(yù)算增加156萬元，覆蓋人數(shù)增加500人。另有9個(gè)自評(píng)項(xiàng)目經(jīng)過評(píng)審后，預(yù)算資金減少了1550萬元。
一“增”一“減”，折射出績效管理在管好“政府錢袋”方面發(fā)揮的積極作用。
“以往政府編制預(yù)算好比‘切蛋糕’，考慮的是如何把各部門的‘盤子’擺平。結(jié)果往往是投入不少，預(yù)算單位提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)卻并不能讓群眾滿意�！遍h行區(qū)委常委、副區(qū)長張國坤說，現(xiàn)在編制預(yù)算首先要考慮資金投入能帶來多大的效果和效益，從源頭保證財(cái)政資金“花在刀刃上”。
財(cái)政資金從投入導(dǎo)向轉(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向
不少專家認(rèn)為，由于忽視最終效果，傳統(tǒng)的“投入導(dǎo)向型”預(yù)算管理極易導(dǎo)致財(cái)政性資金的浪費(fèi)或使用效率低下。閔行區(qū)在2010年度預(yù)算編制中開始全面實(shí)行“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程績效預(yù)算管理，財(cái)政資金要過“投向”、“管理”、“效果”三關(guān)，確保提高公共財(cái)政支出的效率及有效性。
改革開放以來，財(cái)政體制進(jìn)行了一系列重大改革。但在傳統(tǒng)的“投入導(dǎo)向型”預(yù)算編制模式下，財(cái)政預(yù)算重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理，公共財(cái)政支出效率及有效性難以獲得根本性提高。
針對(duì)上述問題，閔行區(qū)2005年開始研究預(yù)算項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作規(guī)劃，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)預(yù)算管理體制改革。
2006年，閔行區(qū)首先選擇科教興區(qū)專項(xiàng)資金項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)工作。2008年起，區(qū)財(cái)政局與復(fù)旦大學(xué)績效評(píng)價(jià)中心合作，引入PART評(píng)級(jí)工具，對(duì)2009年度部門預(yù)算編制試行“以結(jié)果為導(dǎo)向”模式。
完成預(yù)算編制流程再造后，閔行區(qū)在2010年度預(yù)算編制中開始全面實(shí)行“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程績效預(yù)算管理。
如今在閔行區(qū)，財(cái)政資金使用要“過三關(guān)”：與部門預(yù)算編制同步的事前立項(xiàng)評(píng)審，即“投向關(guān)”；與部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督同步的事中評(píng)價(jià)，即“管理關(guān)”；支出結(jié)果與績效問責(zé)相掛鉤的事后評(píng)價(jià)，即“效果關(guān)”。
“通過把好三個(gè)關(guān)口，閔行區(qū)建立起了預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算管理機(jī)制�！遍h行區(qū)財(cái)政局副局長李駿說。
制度化、程序化、常態(tài)化的預(yù)算管理工作機(jī)制逐步形成：每年3月開展上年度支出結(jié)果評(píng)價(jià)、8月開展本年度實(shí)施過程評(píng)價(jià)、10月份開展下年度立項(xiàng)評(píng)價(jià)。
在閔行區(qū)，納入績效管理的預(yù)算項(xiàng)目以提供公共服務(wù)產(chǎn)品、涉及民生和社會(huì)、公眾關(guān)注度高為標(biāo)準(zhǔn)，資金門檻從一開始的2000萬元逐步降低至500萬元。2008年至2012年，涉及農(nóng)民增收、勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共安全5大類的95個(gè)預(yù)算項(xiàng)目展開了全過程績效評(píng)價(jià)，涉及評(píng)價(jià)預(yù)算資金34億元。
不少專家認(rèn)為，由于忽視最終效果，傳統(tǒng)的“投入導(dǎo)向型”預(yù)算管理極易導(dǎo)致財(cái)政性資金的浪費(fèi)或使用效率低下�！敖Y(jié)果導(dǎo)向型”編制模式遵循“戰(zhàn)略目標(biāo)-工作目標(biāo)-績效目標(biāo)-產(chǎn)出-投入”的完整邏輯過程，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算重心從投入控制向投入與結(jié)果控制并重的轉(zhuǎn)變。
財(cái)政預(yù)算監(jiān)督增強(qiáng)改革效果
從人大代表提前介入重大項(xiàng)目論證和前評(píng)估，初審聽證會(huì)擴(kuò)大預(yù)算編制過程中的民主參與，到建立預(yù)算修正案制度，外部監(jiān)督保障并增強(qiáng)了預(yù)算管理改革的效果。通過財(cái)政管理方式的改革，規(guī)范預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和資金活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門預(yù)算編審、執(zhí)行和監(jiān)督的“三分離”，有效提升了財(cái)政資金的使用效率。
2013年11月29日至12月2日，閔行區(qū)連開了七場聽證會(huì)，2014年部分重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目逐一“過堂”，接受人大代表和公眾代表陳述人的質(zhì)詢。聽證會(huì)意見歸納后在網(wǎng)絡(luò)上公布，并由人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行表決�！ �
為了用制度“固化”人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，閔行區(qū)先后制定了預(yù)算審查監(jiān)督、預(yù)算修正案、聽證會(huì)等三個(gè)“辦法”，逐步豐滿《監(jiān)督法》中關(guān)于預(yù)算審查的原則性規(guī)定。
在不少預(yù)算項(xiàng)目被修正甚至直接“砍掉”的過程中，區(qū)人大在預(yù)算監(jiān)督中的角色也不斷發(fā)生變化。一些代表戲言，以前是在人代會(huì)上對(duì)預(yù)算報(bào)告“舉手劃圈”，現(xiàn)在是在聽證會(huì)上與預(yù)算單位“短兵相接”。
專家和普通民眾也成為預(yù)算監(jiān)督的重要力量。據(jù)閔行區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委副主任童榮兵介紹，2009年區(qū)人大常委會(huì)成立了預(yù)算監(jiān)督專家咨詢組。預(yù)算聽證會(huì)公眾參與庫則首批吸納了229名普通民眾。
面對(duì)不斷加大的監(jiān)督力度，政府職能部門在提出預(yù)算項(xiàng)目時(shí)變得小心翼翼，區(qū)財(cái)政局卻輕松了許多。副局長周國強(qiáng)表示，由人大代表甚至普通民眾對(duì)預(yù)算進(jìn)行“預(yù)審”，不僅避免了財(cái)政部門“閉門造車”，也減少了部門之間的協(xié)調(diào)難度。
復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評(píng)價(jià)中心主任茍燕楠評(píng)價(jià)認(rèn)為，閔行區(qū)通過財(cái)政內(nèi)部管理職責(zé)的調(diào)整，建立健全財(cái)政資金分配的內(nèi)部牽制和管理制度，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門預(yù)算編審、執(zhí)行和監(jiān)督的“三分離”；通過財(cái)政管理方式的改革，規(guī)范預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和資金活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)管理、執(zhí)行反饋和檢查跟蹤的“三分離”。
預(yù)算改革的“閔行模式”，不僅有效提升了財(cái)政資金的使用效率，也契合了十八屆三中全會(huì)對(duì)于“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的要求。其用“績效”規(guī)范預(yù)算全過程、用監(jiān)督為改革“增效”的經(jīng)驗(yàn)，可供各地借鑒。
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浙江溫嶺：參與式預(yù)算推廣難點(diǎn)在于放權(quán) |
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記者 沈翀 程士華 杜放 李亞彪/杭州報(bào)道 |
當(dāng)預(yù)算如何做到公開透明、人大如何對(duì)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督在大多數(shù)地方還是待解之題時(shí)，浙江溫嶺人大代表對(duì)財(cái)政預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督已經(jīng)進(jìn)行了8年時(shí)間。然而，溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)在基層推廣并不順利，一方面是因?yàn)榇淼穆穆毸�、群眾民主參與意識(shí)不高，另一方面，則是由于部分黨政機(jī)關(guān)并沒有放權(quán)的勇氣，不愿意將權(quán)力至于群眾的監(jiān)督之下。
對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督
溫嶺參與式預(yù)算起源于2005年，該市新河、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預(yù)算改革，運(yùn)用民主懇談為基層人代會(huì)審查預(yù)算服務(wù)，形成了“參與式預(yù)算”模式，在國內(nèi)首開先河。綜合當(dāng)?shù)厝舜蟠淼囊庖�，記者梳理該市參與式預(yù)算能夠堅(jiān)持8年，且不斷深化，關(guān)鍵點(diǎn)在于以下三方面。
——通過民主懇談常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算從少數(shù)人決定到多數(shù)人參與決定。民主懇談是溫嶺參與式預(yù)算的基礎(chǔ)，在1999年啟動(dòng)后，這種政府與民眾面對(duì)面地對(duì)話方式快速推開，完成了對(duì)普通群眾民主習(xí)慣的培養(yǎng)、政府職能部門對(duì)群眾參與決策的習(xí)慣以及民主程序的規(guī)范化。開展6年后到2005年，群眾希望更實(shí)質(zhì)性地影響政府決策過程，管管“政府怎么花錢”。在此背景下，民主懇談與人大審議財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)了制度上的嫁接。溫嶺市人大常委會(huì)主任張學(xué)明說，此后，人大對(duì)于財(cái)政預(yù)算的審議，不再只是走過場。錢怎么花？民眾先懇談，然后交給人大代表，會(huì)上充分討論，再投票決定錢怎么花。
統(tǒng)計(jì)顯示，溫嶺參與式預(yù)算動(dòng)員各個(gè)層面的群眾參與到預(yù)算審查監(jiān)督之中。溫嶺市人大代表370名，預(yù)算懇談會(huì)有700人參加，遠(yuǎn)超人大代表總數(shù)。
——落實(shí)人大代表預(yù)算修正案、票決部門預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等幾項(xiàng)關(guān)鍵權(quán)力，使人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向程序性與實(shí)質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變，看緊了政府的“錢袋子”。根據(jù)參與式預(yù)算的制度設(shè)計(jì)，通過民主懇談、人大審議預(yù)算程序，群眾代表、人大代表可以直接進(jìn)行詢問預(yù)算中的疑問，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長或者職能部門負(fù)責(zé)人必須回答每一位代表提出的問題。
為保證政府部門負(fù)責(zé)人不敷衍代表質(zhì)詢，溫嶺人大代表提預(yù)算修正案已經(jīng)成為常態(tài)化的制度。只要5人聯(lián)名，就可以提出預(yù)算修正案，至今溫嶺人大代表預(yù)算修正案已有30多例，確保了財(cái)政預(yù)算必須體現(xiàn)群眾意圖。
——倒逼預(yù)算編制本身需要從封閉走向透明，細(xì)化到“項(xiàng)”到“目”，讓每個(gè)人都能看得懂。記者看到，僅“澤國鎮(zhèn)2013年財(cái)政預(yù)算收支”就有厚厚44頁。在第4頁“擬出讓用地及出讓金返還收入明細(xì)表”上，標(biāo)明該年鎮(zhèn)政府預(yù)備出讓11幅地塊，每個(gè)地塊位置、面積、用途、擬出讓時(shí)間、預(yù)估地價(jià)都詳盡標(biāo)明。
人大代表、公眾與政府良性互動(dòng)
通過8年多的運(yùn)轉(zhuǎn)，溫嶺參與式預(yù)算已有規(guī)范化流程，即人代會(huì)前舉行民主懇談、初審聽證、代表工作站征詢懇談，人代會(huì)期間開展專題審議、詢問、票決，人代會(huì)后及時(shí)公開并由常委會(huì)監(jiān)督其執(zhí)行的部門預(yù)算審查監(jiān)督。目前，參與式預(yù)算效果逐步顯現(xiàn)，人大代表、社會(huì)公眾與黨政機(jī)關(guān)職能部門之間實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。
從人大及人大代表的角度看，參與式預(yù)算是有效制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的好方法，人大監(jiān)督越來越具有針對(duì)性，使得政府行政行為與財(cái)政資金的投向得到約束，防止或消除了預(yù)算決策的隨意性，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費(fèi)和政府債務(wù)。據(jù)了解，在溫嶺一些參與式預(yù)算啟動(dòng)得早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，債務(wù)規(guī)模也控制得相對(duì)較好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也沒有拖慢速度。新河鎮(zhèn)2005年政府債務(wù)達(dá)到5000萬元，8年后不僅沒有擴(kuò)大，反而縮減到只有500萬元。澤國鎮(zhèn)不僅沒有債務(wù)，每年財(cái)政還有結(jié)余，現(xiàn)在被確立為浙江省小城市試點(diǎn)。
從社會(huì)公眾角度看，參與式預(yù)算是拓展基層民主生長空間的好平臺(tái)。參與式預(yù)算在制度框架內(nèi)探索出了一條積極促進(jìn)公民有序政治參與的新路徑，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會(huì)公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督開辟了新的渠道。
從黨政部門角度看，參與式預(yù)算讓政府從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)向加強(qiáng)治理能力轉(zhuǎn)變。張學(xué)明說，參與式預(yù)算督促政府主要領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負(fù)責(zé)人提升決策過程中的駕馭能力，不僅要落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，還要隨時(shí)準(zhǔn)備一旦代表質(zhì)疑，解釋安排這項(xiàng)工作、這項(xiàng)支出的原因，以保證人大通過年度預(yù)算安排。
試點(diǎn)推廣遇多重難題
溫嶺參與式預(yù)算的設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者以及參與者均認(rèn)為溫嶺經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛟谄渌胤綇?fù)制。從操作層面看，制度設(shè)計(jì)未超出體制框架，核心內(nèi)容是一些紙上權(quán)利變成了實(shí)際的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力。推廣難點(diǎn)在于基層黨政一把手是否有預(yù)算公開決心，是否舍得放權(quán)，這也是參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)走不出溫嶺的最重要原因。
記者了解到，溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)在基層推廣并不順利，哪怕在其附近的縣市也推廣不開。“雖然好多地方來考察，回去后沒有一個(gè)地方真會(huì)推行，他們擔(dān)心‘自縛手腳’�！睖貛X的一些基層干部告訴記者。
通過多方走訪，協(xié)商民主難出溫嶺主要有以下幾個(gè)原因，包括“干部沒政績不愿搞”、“有政治風(fēng)險(xiǎn)不敢搞”、“制度遇瓶頸不易搞”、“發(fā)展受影響不能搞”。張學(xué)明說，總體看，在其他地方參與式預(yù)算推不開，一方面原因主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識(shí)不高，另一方面是黨政機(jī)關(guān)是否有放權(quán)的勇氣，是否愿意將權(quán)力放到群眾的監(jiān)督之下。
記者了解到，由于參與式預(yù)算一直未跳出溫嶺這個(gè)縣級(jí)市，上下不對(duì)接使當(dāng)?shù)刎?cái)政部門面臨不少尷尬。溫嶺市財(cái)政局副局長江陶舜介紹，參與式預(yù)算開展后，各個(gè)部門的預(yù)算意識(shí)都很強(qiáng)，但上級(jí)沒有這套制約機(jī)制，仍然按照老套路下任務(wù)。比如不少下達(dá)的任務(wù)都是在人代會(huì)審議預(yù)算之后，下達(dá)任務(wù)又沒有下達(dá)資金，得地方自籌，沒辦法只好把已經(jīng)通過的預(yù)算變通、調(diào)整，打亂整個(gè)工作布局。
他說：“我們最頭疼年終出政策，上面出政策下面買單形成了年終的硬缺口，就是因?yàn)檎咝匀笨谑胸?cái)政掛賬超過10億元，比如前些年上級(jí)要求溫嶺到年底突然通知高速公路通路，一下子要財(cái)政拿出資本金4億元，年初沒有預(yù)算，哪里有這筆錢，只能掛賬。”
