世界許多國家也曾遭到過大氣污染的困擾，在治理霧霾等環(huán)境問題時都面臨過社會及企業(yè)的成本和風(fēng)險大幅增加等問題。國外經(jīng)驗表明，政府一方面制定嚴格的法律，倒逼污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，同時強化公民環(huán)保意識，形成綠色生活方式；另一方面利用“有形之手”保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行、促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和幫助下崗職工再就業(yè)。在法律壓力下，迫使多數(shù)企業(yè)加大對環(huán)保的投資，加快產(chǎn)品技術(shù)改造和升級換代，努力將環(huán)境危害降到最低。
歐盟治污：立法如山執(zhí)法如鐵
□記者 周珺
帥蓉/布魯塞爾報道
歐洲國家在環(huán)保和保持空氣清潔方面有共同的利益訴求，治理大氣污染因此成為歐盟的重要工作之一。歐盟除了立法對成員國的空氣指標進行限制外，還采取有力的監(jiān)測措施，并依照程序要求成員國就污染問題進行問責(zé)。
嚴格監(jiān)督
歐盟委員會(以下簡稱“歐委會”)近日表示，對英國汽車排放超標采取法律行動，要求英國政府必須采取更嚴格的治理措施，否則將面臨歐洲法院的判罰。歐委會2月20日指控英國違反了歐盟二氧化氮排放標準，英國對此有兩個月的回應(yīng)時間。
歐委會公告指出，二氧化氮是地面臭氧增加的主要誘因，將導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)疾病和過早死亡。二氧化氮主要來自汽車、輪船、電廠以及工業(yè)設(shè)施排放。
獨立智庫歐洲政策研究中心的政策分析師阿赫托寧女士援引歐盟2013年12月發(fā)布的報告說，歐洲每年與空氣污染相關(guān)的疾病導(dǎo)致約40萬人過早死亡，因此大氣污染問題一直受到歐盟機構(gòu)的高度關(guān)注。
除了英國，歐盟還要求盧森堡、比利時、葡萄牙等國在治理大氣污染方面采取改進措施。歐盟認為，這些國家存在大氣污染超標、垃圾處理不當(dāng)、政策有缺漏等。例如，歐委會提醒比利時，注意本國因工業(yè)、交通和供暖排放導(dǎo)致PMl0上升問題。歐委會還因環(huán)保信息不透明，威脅要把愛沙尼亞告上歐洲法院。按照歐盟規(guī)定，所有成員國政府有責(zé)任向公眾提供涉及空氣、水、土壤質(zhì)量及相關(guān)政策的公開信息。
按照歐盟規(guī)定，在歐委會對成員國違規(guī)現(xiàn)象提出通報批評或警告后，相關(guān)成員國須及時回復(fù)，并在歐委會書面警告之后兩個月內(nèi)準備應(yīng)訴。成員國不僅因此面子難看，一旦進入法律程序，還將面臨巨額經(jīng)濟損失。歐盟對違規(guī)國家的罰款將按天來計算，直至問題得以解決。
比利時跨區(qū)環(huán)境合作署梅茨博士說，在20世紀初期工業(yè)化時期，一些歐洲國家也曾飽受空氣污染之害，曾爆發(fā)1952年英國倫敦?zé)熿F事件、1930年比利時馬斯河谷工業(yè)區(qū)煙霧事件。因此，歐洲對空氣污染危害性的認識較早，并將其作為一個主要問題來抓。
他說，當(dāng)時研究發(fā)現(xiàn)，空氣質(zhì)量差主要是由工業(yè)排放導(dǎo)致的，于是歐洲各國開始采取對工業(yè)生產(chǎn)進行限制的措施，并尋求出臺一些意在減少排放的嚴格立法。應(yīng)對的措施包括以天然氣取代木炭作燃料、改良汽車發(fā)動機、采用含硫量更低的汽油等。其中大部分環(huán)保法律政策都是從歐盟層面制定的。
立法護航
歐洲專家認為，歐洲在治理大氣污染方面獲得了成功，大大降低了主要污染物排放，尤其在過去10年里，二氧化硫排放量下降了80%到90%。歐盟在過去30年里建立的一整套立法框架對有效控制空氣污染物功不可沒。
歐盟1999年首次頒布空氣質(zhì)量標準指令，制定了針對二氧化硫、氮氧化物、PMl0和鉛四種污染物的標準，并要求各成員國強制執(zhí)行。此后，歐盟又分別在2000年、2002年、2004年、2008年頒布了新的空氣質(zhì)量標準指令。
2008年最新一版的歐盟空氣質(zhì)量新指令對前四部空氣質(zhì)量指令中規(guī)定的九種污染物的環(huán)境標準值進行了修訂，新指令已于2010年6月正式實行。根據(jù)新指令，到2020年，歐盟各成員國PM2.5含量須在2010年的基礎(chǔ)上平均降低20%；到2015年將城市地區(qū)的PM2.5控制在年平均濃度20微克/立方米以下。
而就歐盟整體而言，PM2.5須控制在年平均濃度25微克/立方米的水平。上述目標最遲須在2015年達到，對于某些成員國則可以在2020年達到。該指令對歐盟成員國有法律約束力。2013年，歐盟還制定了清潔空氣的一攬子計劃，對主要空氣污染物制定了更為嚴格的排放上限；提議制定針對中等規(guī)�；鹆Πl(fā)電廠空氣污染物排放量的指令等。歐盟估計，通過該計劃的實施，到2030年可取得以下成果：減少5.8萬人非自然死亡；12.3萬平方公里的生態(tài)系統(tǒng)免于氮污染；1.9萬平方公里的森林生態(tài)系統(tǒng)免于酸性侵蝕。
目前，歐洲大部分國家都在監(jiān)測PMl0和PM2.5。按照歐盟規(guī)定，歐盟成員國需按照人口數(shù)、顆粒物超標情況等確定本地區(qū)的空氣質(zhì)量監(jiān)測站的數(shù)量。以一個擁有600萬人口的歐洲城市為例，若顆粒物濃度超過高評估值，最少需要設(shè)置15個空氣質(zhì)量監(jiān)測站。
目前，歐盟法規(guī)對發(fā)電廠、工業(yè)和移動源的減排量都有明確要求。為進一步減少大氣中的顆粒物濃度，歐委會對家用采暖和農(nóng)業(yè)排放也將做出具體規(guī)定。歐洲專家表示，在空氣治理方面必須要有前瞻性，要提前研究2025年歐盟PMl0的標準。
阿赫托寧說，目前歐盟對工業(yè)污染排放進行限制的主要工具是歐洲碳排放交易計劃。此外，歐盟將來可能出臺一些新措施，比如進一步降低污染物排放上限，對小型發(fā)電廠設(shè)置更多限制措施等。
綜合考量
作為氣候與能源政策領(lǐng)域的專家，阿赫托寧認為，治理大氣污染，首先要有合適的政策并保證政策和規(guī)定得到執(zhí)行，能源政策必須建立在對各種能源成本的全面理解基礎(chǔ)上。有了政策框架，還需要設(shè)定鼓勵措施來引導(dǎo)投資者和消費者做出明智的選擇。
她強調(diào)，尤其應(yīng)該注意從能源和交通這兩個行業(yè)的減排來改善空氣質(zhì)量，并從消費者的角度提供一些鼓勵措施。比如，在交通領(lǐng)域，中國在考慮如何鼓勵消費者更多購買電動汽車。其中值得注意的是，要保證電動汽車所使用的電來自核能或其他更清潔的能源，如果使用煤炭發(fā)電來作為驅(qū)動能源，那么就變成了自相矛盾的政策。
阿赫托寧說，在歐洲，電動汽車發(fā)展最好的國家是挪威，相對于其人口，挪威的電動汽車普及率最高。德國也在增加對電動汽車相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。
阿赫托寧強調(diào)，在能源領(lǐng)域，尤其要注意減少煤炭的使用，因為煤炭的燃燒和排放幾乎是空氣最大的污染源。“盡管煤作為能源的成本顯得非常小，但是這并沒有將人類健康和環(huán)境付出的成本計算在內(nèi)，我們需要將外部成本內(nèi)部化，將所有成本計算在內(nèi)�！�
她認為，對于可再生能源的成本計算也應(yīng)如此。“不幸的是，目前無論是煤、石油、天然氣還是可再生能源，其價格形成并沒有反映真實成本，比如將健康和環(huán)境影響成本包括在內(nèi)�！�
她說，中國是一個快速發(fā)展中的國家，中國不應(yīng)該只是跟隨歐洲或美國的工業(yè)化步伐，而應(yīng)該找到一條符合自身發(fā)展特征的道路。
梅茨說，以他們對中國空氣質(zhì)量的了解，中國空氣污染的主要原因是使用煤發(fā)電以及數(shù)量眾多的燃燒設(shè)施，包括供暖用設(shè)施。如果中國對煤炭燃燒設(shè)施提高排放標準，其空氣質(zhì)量將會大幅改善。
日本懲辦違法排污企業(yè)不手軟
□記者 馬興華/大阪報道
日本在上世紀六七十年代經(jīng)濟高速增長期也曾遭遇過嚴重空氣污染等諸多環(huán)保問題。記者日前采訪了日本龍谷大學(xué)教授北川秀樹和日本中神戶法律事務(wù)所律師羽柴修，他們介紹了日本治污經(jīng)驗，并對中國治污提出了建議。他們認為，環(huán)保法律法規(guī)執(zhí)行力弱的主要原因是“守法者受損”“違法者得益”，解決辦法是嚴懲違法排污企業(yè)。
推行“直罰制”
北川秀樹一直從事環(huán)保問題研究，他同時還是日本現(xiàn)代中國學(xué)會理事(關(guān)西部會總務(wù))，曾到訪中國60多次，熟悉中國的環(huán)保問題。羽柴修在法律事務(wù)所中主要負責(zé)因污染問題引起賠償訴訟的官司，在此領(lǐng)域具有一定的影響力。
據(jù)他們介紹，上世紀六七十年代，日本在經(jīng)濟高速增長的同時付出了慘重的環(huán)境代價。嚴重環(huán)境污染引發(fā)了當(dāng)時日本四大公害病，其中包括由空氣污染引發(fā)的“四日市哮喘”�！八娜帐邢卑l(fā)生在上世紀60年代，因石油化學(xué)聯(lián)合廠排出大量以硫酸化合物為主的污染物質(zhì)而造成。
隨著公害病數(shù)量的增多及影響范圍的擴大，日本民眾針對政府和企業(yè)提起的訴訟也日益增加。當(dāng)時日本的各大媒體大力報道環(huán)保問題，發(fā)揮著輿論監(jiān)督作用。在這種社會氛圍下，日本政府開始重視環(huán)境問題。1967年，日本制定了《公害對策基本法》，1968年通過了《大氣污染防止法》，對排放物中一氧化碳、碳化氫、氮氧化物和顆粒物的舍量進行了嚴格限制。1971年，日本增設(shè)了環(huán)境廳(環(huán)境省的前身)。
北川秀樹說，日本還于1970年對《大氣污染防止法》和《水質(zhì)污濁防治法》進行了修訂，最引人注目的是刪除了“經(jīng)濟調(diào)和條款”。這表明，日本社會各界已達成“一旦環(huán)境惡化，經(jīng)濟將很難發(fā)展”的共識。
隨著相關(guān)環(huán)保法律的出臺，日本政府相繼推出了一些具體實施措施，例如引入了“直罰制”。所謂“直罰制”，指的是有關(guān)部門在對排污企業(yè)進行檢查發(fā)現(xiàn)存在違反相關(guān)環(huán)保法律行為的情況下，可直接實施包括作為刑事案件立案等懲罰措施，無需像此前那樣先發(fā)出“改善命令”。
事實上，在治理公害問題上，日本各地方政府先于中央政府推出了一些改善對策或條例。北川秀樹認為，日本各地方政府積極推進由地方政府、企業(yè)和居民三方簽訂的“公害防止協(xié)定”，相關(guān)協(xié)定盡管沒有懲罰措施，但在促進企業(yè)提高“在追求經(jīng)濟利益的同時必須與當(dāng)?shù)鼐用窈椭C共生”的意識方面取得了很好的效果。
羽柴修介紹說，執(zhí)行相關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)并非易事，至今日本也未能完全消除公害問題。但依據(jù)《公害紛爭處理法》，幾乎所有公害受害者提起的訴訟結(jié)果都是排污企業(yè)敗訴。這些案例使得“排污企業(yè)沒有出路”成為日本社會共識，排污企業(yè)也清醒地認識到必須采取措施避免這類風(fēng)險。
盡管企業(yè)為了環(huán)保必須購買脫硫裝置等設(shè)備，造成生產(chǎn)成本提高，但他并來聽說哪家企業(yè)因此而倒閉、工人因此而大量失業(yè)。像造成熊本縣第一次水俁病的窒素公司目前還在熊本縣存在，并繼續(xù)在為那些受害者支付賠償金。
北川秀樹也表示，據(jù)他了解，日本還沒有出現(xiàn)過因環(huán)保問題而造成大企業(yè)倒閉的例子。
強調(diào)法規(guī)執(zhí)行力
近年來，霧霾天氣頻頻“光顧”中國大部分地區(qū)，給中國經(jīng)濟發(fā)展及民眾身體健康帶來了嚴重負面影響。對此，羽柴修說，日本出現(xiàn)霧霾問題比中國早很多年，尤其是柴油卡車排出的超微粒子污染物曾導(dǎo)致很多日本人患哮喘或肺氣腫疾病。近期中國大氣污染的圖像讓他聯(lián)想到當(dāng)年因存在數(shù)個熱力發(fā)電機組而終日昏暗的日本尼崎市。他認為，民眾、企業(yè)和政府必須一同考慮治理環(huán)境的對策，哪怕一定程度影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。在明確認識環(huán)境污染的嚴重性后，需要制定嚴格的防止污染措施、針對污染源的治理對策以及對違法違規(guī)企業(yè)的懲罰細則。其中最重要的就是，要讓所有的企業(yè)認識到，一旦出現(xiàn)公害問題，排污企業(yè)必須進行巨額賠償，甚至有可能付出瀕臨破產(chǎn)的代價。
北川秀樹說，日本公害問題的出現(xiàn)分了幾個階段，先是工業(yè)污染，然后汽車尾氣污染，再后來是溫室氣體等全球性的環(huán)境問題。而中國目前工業(yè)污染、汽車尾氣污染和全球性的環(huán)境問題集中爆發(fā)，致使中國的污染問題解決起來更加復(fù)雜。
他建議，一是解決相關(guān)環(huán)保法律和規(guī)定執(zhí)行力較弱的問題。法規(guī)執(zhí)行力弱的主要原因是存在“守法者受損”“違法者得益”等現(xiàn)象，而改變這些現(xiàn)象行之有效的手段是嚴懲排污企業(yè)。二是推進環(huán)保信息公開化，從小學(xué)階段就開始進行環(huán)保教育，加強全社會的環(huán)保意識。三是需要解決中央政府和地方政府優(yōu)先發(fā)展重點不一致之間的矛盾。
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