近期，新華社公布一些分析中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家的調(diào)查顯示，63%的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，地方債是當(dāng)前面臨的最大挑戰(zhàn)。那么，我們的地方債務(wù)到底有多大?是否有發(fā)生債務(wù)危機(jī)的危險(xiǎn)?在中國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)階段，地方債到底處在什么樣的位置?對中國經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生怎樣的影響?央視財(cái)經(jīng)頻道主持人沈竹和特約評論員中國社科院副院長李揚(yáng)、《人民日報(bào)》經(jīng)濟(jì)版主編沈寅共同評論。
政府性債務(wù)，出路在哪里?是否有發(fā)生債務(wù)危機(jī)的危險(xiǎn)?在中國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)階段，地方債到底處在什么樣的位置?
近兩年，在投資資金需求的拉動下，一些地方政府性債務(wù)增長迅速。審計(jì)署審計(jì)的結(jié)果顯示，截止到去年的年底，36個地方政府本級政府型債務(wù)余額為38475.81億元，相比2010年增加了4409.81億元，增幅為12.94%。除了地方債總量居高之外，一些重點(diǎn)城市覆蓋率也明顯偏高。去年有9個省會城市本地政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過了100%，最高的達(dá)到了188.95%。如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)到219.57%。
李揚(yáng)：中國的地方債是建設(shè)型的債 和消費(fèi)型的債截然不同
(《央視財(cái)經(jīng)評論》特約評論員)
我比較傾向于說它是一個挑戰(zhàn)，因?yàn)榈胤絺鶈栴}在中國經(jīng)濟(jì)整個發(fā)展的長過程中，它最近幾年比較突出的事情。我們現(xiàn)在所說的地方債的概念，它大概念就是指與地方政府密切相關(guān)，并且如果債務(wù)出了問題，可能要由地方政府承擔(dān)主要償還責(zé)任的那樣一些債務(wù)，說的是這樣一個情況，很復(fù)雜。
我參加過第二次審計(jì)，也很深入的參加審計(jì)以及審計(jì)結(jié)果的討論。那么我想這次的審計(jì)和上一次應(yīng)該說是延續(xù)的，目的大概有三。第一，摸清家底，因?yàn)檫吔绮磺宄�，因�(yàn)榈胤秸谖覀儑业姆缮鲜遣荒茇?fù)債。但事實(shí)上圍繞著它產(chǎn)生了很多的負(fù)債，而且以后出事的話，地方政府要承擔(dān)償還責(zé)任，所以在這樣一個模糊地帶，我們要把它搞清楚，這是第一步。第二步，要把它的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分分類，也就是籠統(tǒng)地說負(fù)債是不行的，那么它有不同的目的，通過不同的主體，不同的渠道，有各種各樣的負(fù)債。它的性質(zhì)是不一樣的，性質(zhì)不同就關(guān)聯(lián)到它以后的風(fēng)險(xiǎn)如何，關(guān)聯(lián)到它以后償還的步調(diào)如何，如何去處理?所以第二步是搞清楚它的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。第三步，是結(jié)合體制改革，安排一個中期內(nèi)的處理方案。
現(xiàn)在，反正各種機(jī)構(gòu)都有估計(jì)，正是因?yàn)樗遣煌该鞯�。因�(yàn)榈胤秸凑蘸戏ㄐ�，他是不可能是�?fù)債的，所以數(shù)字不可能非常的準(zhǔn)確。我傾向于使用兩類數(shù)字，一個是審計(jì)署的數(shù)字，審計(jì)署是通過專業(yè)人士逐筆去審核的，所以比較可靠。第二是銀行的數(shù)字，因?yàn)殂y行的數(shù)字是很難造假的，而且銀行必須處理，所以這兩類數(shù)字我覺得在分析地方債務(wù)問題的時候，是比較可依賴的。大概來說，銀行的數(shù)字比審計(jì)的數(shù)字要高一點(diǎn)兒�，F(xiàn)在的按審計(jì)署的，應(yīng)當(dāng)14萬億多一點(diǎn)，從銀行這邊看，應(yīng)當(dāng)是16萬億左右。國外人對債務(wù)如此之敏感，并且用債務(wù)的問題說中國的事兒有直接的原因�，F(xiàn)在全世界都在危機(jī)，危機(jī)是債務(wù)危機(jī)，而且是地方、政府債務(wù)危機(jī)，主權(quán)債務(wù)危機(jī)，所以他們對此極為敏感，這是很自然的，但他們對中國的債不太了解。
區(qū)別在于就是中國政府，從中央政府到地方政府不會為消費(fèi)而發(fā)債。也就是說，我們的債基本上都是和各種類型的投資活動相關(guān)聯(lián)。而國外不是，他要發(fā)債，馬上因?yàn)槟沁吂珓?wù)員等著發(fā)工資，所以他這筆債發(fā)了之后，也就形成政府債務(wù)了，那邊另外一手馬上就花了，花的蕩然無存。如果我發(fā)債是修高鐵，發(fā)債修三峽，發(fā)債南水北調(diào)，它會形成一筆資產(chǎn)，這個資產(chǎn)以后會產(chǎn)生源源不斷的現(xiàn)金流，用以償還債務(wù)，它是自平衡的。所以這個債我們叫做建設(shè)型的債，和消費(fèi)型的債是不可同日而語的。
李揚(yáng)：中國的地方債是體制性的問題 我們有能力解決地方債
(《央視財(cái)經(jīng)評論》特約評論員)
我認(rèn)為現(xiàn)在沒有爆發(fā)危機(jī)的可能性有幾個原因：一個原因是，我們負(fù)債是為了形成資產(chǎn)，也就說我為了投資的。如果把這個負(fù)債和它對應(yīng)的資產(chǎn)聯(lián)系起來看，那么有相當(dāng)多的負(fù)債是不要還的，或者我現(xiàn)在還得起的，這是說實(shí)話。西方國家的分析者、西方國家的政府不具備這個優(yōu)勢。第二，中國的地方債，總體來說它是政府債。政府負(fù)債在相當(dāng)程度上是因?yàn)橹醒胝偷胤秸呢?cái)權(quán)和支出責(zé)任不匹配造成的，也就說它是個體制性的問題。
這種體制就是說，我們現(xiàn)在進(jìn)一步的發(fā)展，前一段我們是工業(yè)化為主，反正就是市場在做�，F(xiàn)在是城市化為主導(dǎo)了，城市化就是要投資，比如水廠、電廠、垃圾焚燒廠、修路等等，全部這些責(zé)任都在地方，但是按我們現(xiàn)在這種財(cái)稅分配的體制，地方政府的收入是不夠的，所以他要做這樣一些事。就是事情在地方，收入主體在中央。我們下一步的財(cái)政改革事實(shí)上要解決這個問題，因此這就暗含一個前提，政府作為一個總體，更何況中國經(jīng)濟(jì)作為一個主體，我們實(shí)際上是有能力來解決這個債務(wù)的。
沈寅：地方債不是洪水猛獸 地方債有其正面效應(yīng)
(人民日報(bào)社經(jīng)濟(jì)版主編 《央視財(cái)經(jīng)評論》特約評論員)
如何判斷地方債是好事還是壞事?我認(rèn)為地方債不是洪水猛獸，地方債是有其正面效應(yīng)的，只要收支平衡，舉債并不是一件多少可怕的事情。舉債說白了，其實(shí)就是借點(diǎn)錢去投資，只要投資有收益，并且收益還能覆蓋它的成本。那么地方舉債就是良性的，就是可控的。如果收益極其低下，該項(xiàng)目的地方債，就有可能成為一筆爛賬。我們不知道現(xiàn)在，我們不是很清楚，現(xiàn)在地方政府到底借了多少錢?也不知道這些錢最終投去了什么項(xiàng)目?我們更不知道這些項(xiàng)目的收益到底是什么?所以我們下一步以及在當(dāng)前審計(jì)正在做的工作，就是為了摸清我們整個地方債的家底，只有摸清了家底，我們才能明白我們?nèi)绾稳ヅ袛嗟胤絺氖找妫绾稳ヅ袛嗟胤絺娘L(fēng)險(xiǎn)。
李揚(yáng)：我們必須在體制、機(jī)制以及監(jiān)管框架等方面進(jìn)行調(diào)整 使之不至于釀成大禍
(《央視財(cái)經(jīng)評論》特約評論員)
這個問題相當(dāng)復(fù)雜，但我很愿意從底特律說起。底特律的出事，根本不可能在中國發(fā)生。因?yàn)榈滋芈傻氖虑楸憩F(xiàn)是政府破產(chǎn)了，它的本質(zhì)是底特律沒有實(shí)體經(jīng)濟(jì)了，這是相當(dāng)大的區(qū)別。我們中國今天的實(shí)體經(jīng)濟(jì)還有非常強(qiáng)勁的，而且有很長時間的發(fā)展?jié)摿�，所以在這個基礎(chǔ)上出的問題，我們有能力去解決。但我要強(qiáng)調(diào)，它是問題，是個很大的挑戰(zhàn)。我們必須在體制、機(jī)制，甚至是監(jiān)管的框架等等方面進(jìn)行調(diào)整，使得它不至于釀成大禍。
它是一個體制問題，所謂體制問題就是兩個大體制。第一在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府該不該做這么多事，現(xiàn)在地方債這樣發(fā)行，還屢禁不止，是因?yàn)榈胤秸谐浞值睦碛�，他要干這么多事。那么從根本上說，很多事不該你干，你不應(yīng)該干。李克強(qiáng)總理最近就已經(jīng)說了，垃圾焚燒廠、水廠可以交給民營資本去做，你不該做了，所以第一是體制性問題，我們要趕快劃清地方政府和市場的邊界。
第二個體制性問題，就是中央政府和地方政府。我們現(xiàn)在基本上是中央政府收入在80%，地方政府收入20%，支出一兌一半，這中間有這么大的一個差，說明各級政府兼財(cái)政關(guān)系需要調(diào)整了，或者說事權(quán)放掉，或者財(cái)權(quán)拿上來，目前這幾個方案都在討論。與此相關(guān)的還有一個，就是地方政府這么熱衷于發(fā)債，然后用發(fā)債去辦事，特別辦企業(yè)，是因?yàn)樗@樣做了以后，地方政府有源源不斷的財(cái)政收入，可以養(yǎng)活這個地方的人。如果我們財(cái)政調(diào)整，特別稅制進(jìn)行調(diào)整，使得你投資產(chǎn)生不了地方收入，你也不干了。所以這些體制、機(jī)制性的調(diào)整現(xiàn)在正在進(jìn)行，我想逐漸的大家都會看到它的一些結(jié)果。
那么在這個問題之后，我覺得才是金融的問題，算好賬、理清楚，有還款來源的把它劃在一邊，甚至我認(rèn)為有一些它如果能形成一個完整的資產(chǎn)負(fù)債表，就是說他這筆負(fù)債，像他說為地鐵發(fā)債，然后地鐵形成資產(chǎn)，資產(chǎn)負(fù)債加到一塊兒，如果有一個完整的資產(chǎn)負(fù)債表，在我們的概念上就可以形成企業(yè)，所以有一些甚至都可以這樣來處置。把它搞清楚之后，確實(shí)有一些是還不了的，那么再安排一個還款的計(jì)劃，這樣是一個比較完整的處理方式。這中間還要有一些金融措施，比如說可不可以賣掉一些債?因?yàn)檫@些債如果對應(yīng)著一些權(quán)利的話，這些它本身是可以市場化，是可以做價的。那么它可以賣，賣給民營資本，或者賣給金融機(jī)構(gòu)，甚至可以賣給外國人。這個東西是可以算得清楚賬的，可以這樣處置。另外，既然問題在這兒，那么應(yīng)該充分地發(fā)揮向國家開發(fā)銀行這種政策型銀行的作用，因?yàn)樗麄兪窃谶@個環(huán)節(jié)上，發(fā)揮作用最有力的一個平臺。
李揚(yáng)：要厘清政府和市場的邊界 中央政府和地方政府的邊界 金融和財(cái)政的功能的區(qū)別
(《央視財(cái)經(jīng)評論》特約評論員)
我覺得要劃清楚三個邊界，第一是政府和市場的邊界，就是你別到時候老拿一些我該做這個事情為由去發(fā)債。第二，是中央政府和地方政府的邊界，要搞清楚他的事權(quán)和支出責(zé)任的對應(yīng)關(guān)系。第三是金融和財(cái)政的功能的區(qū)別，因?yàn)榇_實(shí)是在地方這個層面上，財(cái)政的事情和金融，也就商業(yè)性的事情常常會混雜，這時候要特別清醒，把它清晰地區(qū)別開來。該財(cái)政的事，就要用財(cái)政的錢，該金融的事，用金融的錢，如果是綜合的話，就用政策性金融的錢，這個把它理清。我覺得體制變化如果我們搞清楚了，中國的地方債還是沒什么問題的。
沈寅：中央對地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制還沒有很好地建立起來 在立法和人大方面也有監(jiān)管缺失
(人民日報(bào)社經(jīng)濟(jì)版主編 《央視財(cái)經(jīng)評論》特約評論員)
我認(rèn)為必須調(diào)節(jié)官員發(fā)地方債的成本和收益比，地方債的成因目前有幾個：一是地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府為了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行舉債;二是應(yīng)對國際金融危機(jī)，地方為配套中央進(jìn)行的發(fā)債;三是官員任期內(nèi)，因?yàn)镚DP導(dǎo)向，為了出政績亂發(fā)地方債。目前中央對地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制還沒有很好地建立起來，在立法和人大方面也略有監(jiān)管缺失，沒有把官員的政績考核與地方債掛鉤，于是催生了前人借債，后人還債的奇怪現(xiàn)象。對于一些地方官員而言，誰借的越多，誰在任期內(nèi)的政績就越大，這種機(jī)制讓他們的存在強(qiáng)烈的借債沖動。所以我們應(yīng)該尤其重點(diǎn)關(guān)注第三種，為了避免地方政府亂發(fā)地方債，我們就要調(diào)節(jié)它的成本和……