智庫建言改變供地方式并開征房產(chǎn)稅
2013-05-29   作者:孫春芳  來源:21世紀經(jīng)濟報道
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  如何通過土地制度的改革來推進新型城鎮(zhèn)化,是個重大課題。這一課題已經(jīng)有人試圖“破題”。
  近日,中國金融四十人論壇發(fā)布最新的課題報告——《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》(征求意見稿)(下稱報告)。報告指出新型城鎮(zhèn)化形勢下需要加快土地制度改革,改革目標是提高土地利用效率,促進房價合理回歸,保障我國糧食安全,解決城鎮(zhèn)化融資問題。

  嚴控指標與大量土地閑置并存

  現(xiàn)行土地制度已經(jīng)造成一些嚴重問題。
  報告指出,首先,當前城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率下降。伴隨著城市化的過程,土地的使用應(yīng)更集約,但是中國沒有表現(xiàn)出這種明顯的態(tài)勢,而且土地使用粗放程度不斷惡化。從2000年到2010年,全國人均城鎮(zhèn)工礦用地從130平米提高到142平米,城市建成區(qū)人口密度下降,從每平方公里7700人下降到7000人。
  第二,農(nóng)村土地閑置狀況比較嚴重。因為農(nóng)村人口大量進城,再加上農(nóng)業(yè)收益很低,很多耕地存在荒廢現(xiàn)象。據(jù)估算,現(xiàn)在進城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量為2.3億-2.6億人,農(nóng)村人口在減少,但農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量反而增加,因此導(dǎo)致大量農(nóng)村居民點的閑置用地。估計目前閑置規(guī)模達到185萬-285萬公頃,相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的四分之一到三分之一。
  第三,土地財政問題突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來自于土地出讓收入。審計署的調(diào)查顯示,2010年底政府性債務(wù)大概有40%左右是要靠土地收益來償還的。2010年到2012年,地方政府土地出讓金凈收入正逐步下降。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%,其中凈收入占比為5.9%,加上土地相關(guān)稅收收入,2012年政府土地相關(guān)凈收入占財政總收入的21%,比2010年31.7%的峰值明顯下降,土地財政難以持續(xù)。
  此外,報告還指出當前存在農(nóng)地質(zhì)量下降影響糧食安全以及由于征地拆遷而導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)的諸多弊端。

  改變征地方式

  針對上述問題,報告提出首先需改變嚴守耕地紅線的思路。
  上述報告則建議可將扣除大豆進口后的糧食進口量與國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下。在此基礎(chǔ)上,擴大農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資,一方面適度擴大糧食進口,另一方面鼓勵國內(nèi)農(nóng)業(yè)投資“走出去”,這將有利于緩解國內(nèi)耕地、水資源緊張壓力。同時,還要設(shè)立必要的應(yīng)急計劃,考慮如果國內(nèi)發(fā)生大的自然災(zāi)害或世界范圍內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害情況下的應(yīng)對措施。
  對于目前一些地方試行的土地占補平衡做法,報告建議推廣到全國,按市場原則建立土地計價交易的統(tǒng)一市場,在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)占補平衡,通過市場機制來優(yōu)化配置。
  報告指出,根據(jù)2008年全國35個大中城市房地產(chǎn)開發(fā)成本測算數(shù)據(jù),房地產(chǎn)土地和利稅成本占其總支出的比率達49.42%,因此在當前建設(shè)用地供給模式下,政府直接參與征地、賣地,一方面導(dǎo)致土地價格高企,房地產(chǎn)價格上漲;另一方面政府財政過度依賴土地收入,政府行為被土地“綁架”。
  為此,報告提出三個改變供地方式的方案,一是改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地;二是地方政府的賣地收入歸中央;三是政府退出征地過程,實現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進行試點,在實踐中積累經(jīng)驗,逐步優(yōu)化趨同。
  清華大學(xué)教授、為上述課題提供意見的蔡繼明教授比較認同第三個方案,他認為第一個方案仍然是計劃經(jīng)濟思維,第二個方案使本來已經(jīng)不平衡的央地之間財權(quán)事權(quán)關(guān)系更加失衡。
  然而,改變現(xiàn)行征地制度,掐斷地方政府的賣地收入之后,如何保證地方政府能夠履行公共服務(wù)職能的資金來源不斷流,做到斷奶的同時進補輔食?蔡繼明認為要開辟新的財源,也就是開征房產(chǎn)稅。
  上述報告指出,在房地產(chǎn)稅具體設(shè)計思路上,有兩個方案。一是新老劃斷,只對新購房產(chǎn)征稅。此方案法律風(fēng)險較低,實施阻力較小,但可能引發(fā)對利益既得者保護的質(zhì)疑,也可能導(dǎo)致市場分割。二是對存量、增量房產(chǎn)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅。存量房屋有可能大量進入二級市場交易,擴大供給,有利于降房價,有利于防止市場分割,但征收存量房產(chǎn)的房產(chǎn)稅可能面臨阻力,因為購買這些房屋時房價中已包括70年產(chǎn)權(quán)的土地使用費。

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