在肉食品的生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，從生豬的飼養(yǎng)環(huán)節(jié)到最后端上餐桌，到底要經(jīng)過多少個部門的監(jiān)管？
在今年全國“兩會”期間，有政協(xié)委員告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，至少有包括畜牧、商務(wù)、質(zhì)檢、工商、食藥、衛(wèi)生等在內(nèi)的多個部門參與監(jiān)管。
可即便如此，類似瘦肉精這樣的食品安全問題仍不時出現(xiàn)。在追問為何多個部門管不好一頭生豬的時候，人們往往會發(fā)現(xiàn)“爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象突出”是背后最主要的原因之一。
10日，國務(wù)院秘書長馬凱在向全國人大作關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明時指出，目前國務(wù)院部門在職能定位、機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運行機制等方面還存在不少問題，如職能越位、缺位問題嚴重，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好，職責(zé)交叉等現(xiàn)象較多，行政效能不高等。
有鑒于此，在“兩會”期間，農(nóng)工黨中央、民革中央、致工黨中央分別針對完善食品安全監(jiān)管體制等問題提出提案，力陳改革當前食品監(jiān)管現(xiàn)狀的必要性。令人欣喜的是，在這次國務(wù)院機構(gòu)改革中，“國家食品藥品監(jiān)督管理總局”應(yīng)聲而出，早前存在的分段管理正趨向?qū)崿F(xiàn)無縫對接，食品安全監(jiān)管體系行將走入“大一統(tǒng)”。
滯后的監(jiān)管體系
針對當前的食品監(jiān)管，農(nóng)工黨中央等三個黨派不約而同地在“兩會”期間“發(fā)聲”。
《每日經(jīng)濟新聞》記者發(fā)現(xiàn)，幾份有著“食品安全”這一共同主題詞的提案指出，“目前約有九成居民認為中國食品安全存在問題，近七成居民對食品安全現(xiàn)狀感到?jīng)]有安全感”。
在農(nóng)工黨中央提交的
《關(guān)于進一步完善食品安全監(jiān)管體制的提案》中，特別提到食品安全問題引發(fā)的社會、政治、經(jīng)濟和貿(mào)易問題時有發(fā)生，其原因在于“食品安全監(jiān)管體制改革進展緩慢，職能調(diào)整尚未到位，食品安全監(jiān)管體制尚未完全理順”。具體而言，存在省、市、縣上下部門職能不能完全對接，監(jiān)管配套法規(guī)制度還不健全，職責(zé)界定尚未準確厘清等弊端。
已于4年前實施的
《食品安全法》規(guī)定由縣級以上衛(wèi)生部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)等職能，衛(wèi)生部門原承擔(dān)的餐飲消費環(huán)節(jié)行政許可和日常監(jiān)管工作移交食品藥品監(jiān)管部門。前述提案指出，目前國家和省級均已完成相應(yīng)機構(gòu)改革，但在市、縣兩級機構(gòu)改革進展緩慢，部分市、縣衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管部門尚未進行職能調(diào)整和移交。這在一定程度上影響了
《食品安全法》的貫徹實施和監(jiān)管責(zé)任的正確、全面履行。
民革中央也在提案中表示，導(dǎo)致食品問題頻發(fā)的原因在于食品監(jiān)管體系有待進一步健全，以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的體系存在監(jiān)管職能不清、責(zé)任不明等問題。以質(zhì)量檢測為例，一個產(chǎn)品多部門重復(fù)檢測、無效檢測的現(xiàn)象普遍存在。例如瘦肉精，各部門都在本監(jiān)管環(huán)節(jié)進行重復(fù)檢測，浪費了有限的財政資金。與此同時，“各環(huán)節(jié)銜接不緊，力量分散，尤其是一些難以監(jiān)管的地帶，比如小餐飲、小作坊等等，責(zé)任難以界定，容易形成職能交叉和監(jiān)管空白�！�
而在另一方面，我國食品標準體系不完善、缺乏統(tǒng)一性和可操作性。食品安全標準是食品安全監(jiān)管執(zhí)法的基礎(chǔ)，食品安全標準
“不標準”一直是我國食品安全監(jiān)管的軟肋。據(jù)了解，《食品安全法》出臺前，幾乎每個監(jiān)管部門都有權(quán)制訂國家或是行業(yè)標準，沒有真正做到行家立法，導(dǎo)致標準制訂泛濫，甚至還有標準打架的現(xiàn)象。以黃花菜為例，根據(jù)衛(wèi)生部門的標準，它不屬于干菜，不得有二氧化硫殘留。而根據(jù)質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)部門的規(guī)定，黃花菜屬于干菜，且明確了其二氧化硫殘留標準。
呼喚一體化管理
再以肉食品為例，生豬喂養(yǎng)時由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管，屠宰時由商務(wù)部管理，屠宰之后要蓋上各種檢驗檢疫部門的章，進入市場則由工商部門監(jiān)管；如果加工成豬肉產(chǎn)品還要經(jīng)過質(zhì)檢部門，最終進入飯館、餐廳，則由食品藥品監(jiān)管局負責(zé)；如果涉及出口，還要經(jīng)過海關(guān)的監(jiān)督管理等。
對此，全國政協(xié)委員沈雯認為，“分段管理、綜合治理”的方式已不適應(yīng)目前食品安全的需要，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)作“減法”，提高效率，應(yīng)該找準食品安全監(jiān)督的切入點。
而農(nóng)業(yè)部副部長牛盾在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者專訪時也表示，“食品安全監(jiān)管必須要實現(xiàn)一體化管理，也就是說各部門、各行業(yè)之間的工作要無縫對接�！�
農(nóng)工黨中央在提案中指出，目前從總體來看，除初級農(nóng)產(chǎn)品外，食品安全由一個部門來監(jiān)管是比較合理的改革方向，并建議“逐步確立一個或者兩個監(jiān)管部門，總體負責(zé)食品安全的全程監(jiān)管，整合分散在各部門的食品安全監(jiān)管力量，變多頭管理為集中監(jiān)管，強化監(jiān)管責(zé)任”。
目前，這樣的建議有了回音。3月10日公布的國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，擬組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局
“將推進有關(guān)機構(gòu)和職責(zé)整合，對食品藥品統(tǒng)一監(jiān)督管理”。具體來說，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品安全、有效性實施統(tǒng)一管理，將工商行政管理等相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊伍劃轉(zhuǎn)到食品藥品監(jiān)管部門。
為了做好食品安全監(jiān)督管理的銜接，未來農(nóng)業(yè)部將負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，將商務(wù)部的生豬定點屠宰管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部等。
這一新的格局也成為當天下午政協(xié)委員們熱議的焦點�！敖⒁粋�更為強大的監(jiān)管總局，從食品的生產(chǎn)、流通、使用的連貫鏈條上進行監(jiān)管，就是希望百姓吃得放心�！�
食品監(jiān)管組合拳
有了一個好的制度環(huán)境后，保證食品安全還需多處著力。
農(nóng)工黨中央建議，各地要盡快建立縣級以上政府食品安全綜合協(xié)調(diào)機制，并設(shè)立辦事機構(gòu)，促進各部門、各環(huán)節(jié)監(jiān)管措施有效銜接、堵塞監(jiān)管漏洞、增強食品安全工作系統(tǒng)性。同時，“要積極推進食品安全相關(guān)國家標準、地方標準的修訂，將現(xiàn)有食品衛(wèi)生、質(zhì)量、農(nóng)產(chǎn)品、行業(yè)標準清理整合為食品安全國家標準”。
民革中央希望以
“提高行業(yè)集中度”來解決監(jiān)管的有效性，“主要發(fā)達國家的食品工業(yè)發(fā)展歷程基本都經(jīng)歷了通過兼并收購實現(xiàn)行業(yè)從分散到集中的過程”。譬如，美國豬肉屠宰加工業(yè)在上世紀80年代末進入加速整合期，行業(yè)集中度大幅提高，前4家肉類加工企業(yè)總體市場份額從1989年的34%上升到2009年的68.8%。
民革中央建議，“國家應(yīng)鼓勵支持優(yōu)質(zhì)食品類上市公司及龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈橫向整合，通過市場化手段實現(xiàn)企業(yè)兼并重組，組建大型企業(yè)集團。”另外，可以充分發(fā)揮資本市場作用，推動龍頭企業(yè)首次公開發(fā)行股票
（IPO）及資產(chǎn)重組整體上市，實現(xiàn)龍頭企業(yè)跨越式發(fā)展。
致公黨中央則建議，要提高行政監(jiān)管者的專業(yè)化水平。監(jiān)管部門專業(yè)化人才匱乏，已經(jīng)成為阻礙我國食品安全監(jiān)管工作的一大瓶頸。在目前的行政體制下，行政監(jiān)管人員專業(yè)化水平不高，很多監(jiān)管工作需要借助社會專業(yè)技術(shù)資源來完成，既增加了行政監(jiān)管成本，又影響了行政監(jiān)管的公信力。因此，“應(yīng)當加強培訓(xùn)，加強人才引進，加強干部管理，使食品安全監(jiān)管工作人員具有與其職責(zé)相當?shù)乃刭|(zhì)”。