新型城鎮(zhèn)化號角聲響，全國各地新區(qū)建設(shè)“加碼提速”。從沿海到內(nèi)陸、從工業(yè)區(qū)到城市群、從陸域經(jīng)濟到海洋經(jīng)濟，各具特色的新區(qū)建設(shè)如火如荼。是繼續(xù)扮演地區(qū)經(jīng)濟增長“發(fā)動機”的角色，還是挑起區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整抓手的重任？新一波新區(qū)建設(shè)能否趟出新型城鎮(zhèn)化的新路經(jīng)？
在赴廣東南沙新區(qū)、浙江舟山新區(qū)調(diào)研中，中國證券報記者發(fā)現(xiàn)，一方面，新區(qū)發(fā)展開始承載地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、探索新經(jīng)濟發(fā)展模式的重任；另一方面，新區(qū)建設(shè)仍延續(xù)著土地擴張等傳統(tǒng)投資模式，面臨重復(fù)建設(shè)、粗放投資、發(fā)展節(jié)奏不協(xié)調(diào)等各種挑戰(zhàn)。
中國區(qū)域經(jīng)濟學會秘書長陳耀認為，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)嘗試緊湊型使用土地資源等區(qū)域創(chuàng)新城市的建設(shè)模式，而非簡單平面式擴張。專家指出，新區(qū)內(nèi)的“造城運動”不是城鎮(zhèn)化的全部，圍繞“人的城鎮(zhèn)化”展開戶籍、稅務(wù)和公共服務(wù)體制改革應(yīng)是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略題中之義。
新區(qū)熱潮涌動 城市增長極困惑隱現(xiàn)
沿著舟山跨海大橋向西望去，不同噸位的輪船�？吭诟劭�，往前是阡陌縱橫的填海新地，坡度不高的山體間鱗次櫛比布局了一批小型風電設(shè)備，四處可見正在施工的“大鐵臂”車輛。舟山，這座被稱為海洋經(jīng)濟發(fā)展范本的海島之城去年7月成為“國家級新區(qū)”。
今年9月，廣州南沙升級“國家級新區(qū)”。這個“珠三角幾何中心”位于廣州以南，東臨東莞、西靠中山、南依廣州、北望香港，距離深圳寶安也不足一小時的車程，早在1990年南沙就被廣東省列為經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。
近幾年，全國各地紛紛興起新區(qū)建設(shè)的高潮，除目前批復(fù)的6個國家級新區(qū)之外，省市級新區(qū)建設(shè)項目紛紛“上馬”。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，各地開始新一輪的城市開發(fā)模式探索，而以固定資產(chǎn)投資為基礎(chǔ)的新區(qū)建設(shè)被視為維持地方經(jīng)濟增長的“發(fā)動機”。
舟山海洋綜合開發(fā)投資有限公司副總經(jīng)理夏小軍介紹，目前舟山本島北部產(chǎn)業(yè)園二期工程建設(shè)面積達2.3萬畝，總投資額共78億元。舟山保稅港區(qū)總投資額共43億元，包括碼頭建設(shè)、后期攔網(wǎng)、倉儲設(shè)施等項目，目前保稅港到位資金已達10億元。在舟山市海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)建設(shè)工作辦公室，舟山市發(fā)改委綜合規(guī)劃處副處長余小東向中國證券報記者展開了舟山的“發(fā)展圖卷”，首先建立舟山自由貿(mào)易園區(qū)，其次發(fā)展舟山本地臨港石化產(chǎn)業(yè)，最后打通整體的環(huán)杭州灣東方大通道。
實際上，以新型城鎮(zhèn)化為戰(zhàn)略主導的區(qū)域規(guī)劃近年來早已滲入各地經(jīng)濟發(fā)展運行，如今新區(qū)建設(shè)的“城市化”意味更為濃烈。如舟山群島新區(qū)開發(fā)以“整島開發(fā)”作為城市規(guī)劃出發(fā)點，將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點整體轉(zhuǎn)移至舟山本島，其當?shù)鼐用窦跋嚓P(guān)公共服務(wù)政策也圍繞本島開發(fā)展開�！爸凵降牡乩韮�(yōu)勢使其有動力也有可能完成城鄉(xiāng)一體的建設(shè)，同時依靠本地海洋資源發(fā)展城市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。”余小東說。
“產(chǎn)城融合的戰(zhàn)略在各地都非常流行，這會比過去純工業(yè)區(qū)的建設(shè)開發(fā)發(fā)展更有利經(jīng)濟模式的探索�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部部長馮飛認為，目前各地新區(qū)區(qū)域規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)格局布置往往需要考慮城市化命題，“不過純粹以投資建設(shè)新城、布置產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)發(fā)展思路，對于當?shù)亟ㄔO(shè)者來說，仍有很強的路徑依賴思維，這一點非常值得關(guān)注�！瘪T飛說。
對于本身經(jīng)濟發(fā)展實力偏弱的地區(qū)而言，戴了國家級“帽子”的新區(qū)建設(shè)往往被視為當?shù)亟?jīng)濟圈中的核心“坐標”，承擔區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟輻射功能，這種高定位的區(qū)域規(guī)劃無疑讓實踐中的建設(shè)者們倍感壓力。
《廣州南沙發(fā)展定位與戰(zhàn)略研究》顯示，用40年時間將南沙建成珠三角世界級城市群的新樞紐，在2011年至2015年“起步建設(shè)階段”，經(jīng)濟總量達到1600億元，這一數(shù)字要遠超出南沙區(qū)政府提出的到2015年地區(qū)生產(chǎn)總值達到1000億元的目標，而去年南沙區(qū)實現(xiàn)GDP產(chǎn)值僅為571億元。
仍在等待舟山群島規(guī)劃細則出臺的余小東坦言，由于舟山區(qū)位特殊性，在基建配套的網(wǎng)格化布局方面，投入的成本和耗時都會很高，加上人才的缺乏，使這個“靠海吃飯”的地方發(fā)展速度并沒有預(yù)想的驚人。一方面是地方龐大的投資體量，另一方面是各方對新區(qū)建設(shè)的高定位，雙重預(yù)期往往使新區(qū)在城市戰(zhàn)略發(fā)展的進程中顯得“沖動有余、后勁不足”。
縱觀國家級新區(qū)建設(shè)路徑，城市開發(fā)的新區(qū)歷程注定漫長。以國家最早設(shè)立的浦東新區(qū)為例，從1992年的國務(wù)院批復(fù)設(shè)立新區(qū)開始到2005年正式設(shè)為綜合改革示范區(qū)，浦東新區(qū)形成強勁的發(fā)展模式走了整整14年。而三十年前被天津人視為“南大荒”的濱海新區(qū)直到2005年才被納入發(fā)展規(guī)劃之中。而以中西部為代表的重慶兩江新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)建設(shè)同樣承接此前西部開發(fā)戰(zhàn)略的區(qū)域規(guī)劃，才正式開啟新區(qū)的建設(shè)大幕。
各路資本搶灘 強化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型驅(qū)動
如今，在國家級的“金字招牌”下，包括舟山、南沙等布局在各地的新區(qū)建設(shè)儼然成為企業(yè)搶灘進入的投資熱土，新區(qū)引領(lǐng)城鎮(zhèn)化的趨勢正在形成。
按照舟山市經(jīng)濟合作與投資促進局的不完全統(tǒng)計，新區(qū)獲批后的一年內(nèi)，舟山在各類重大經(jīng)貿(mào)活動中簽訂重大項目約50個，協(xié)議投資金額超1500億元。目前，新加坡吉寶海事集團、新奧集團、殼牌（中國）集團、深圳科聚、浙江富通、中奧能源等中外企業(yè)已相繼進入舟山市招商引資的談判名單之中。
“不差錢”的資金環(huán)境同樣是南沙新區(qū)效應(yīng)的真實寫照。10月31日，南沙開發(fā)區(qū)管委會與國家開發(fā)銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，國家開發(fā)銀行承諾未來5年間對新區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供600億元金融支持。根據(jù)戰(zhàn)略合作方案，國家開發(fā)銀行將從融資規(guī)劃的編制，中長期信貸支持，重點項目資本金籌措，金融產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新，信貸計劃、資源、政策傾斜以及設(shè)立國開南沙新區(qū)發(fā)展基金等六方面對南沙新區(qū)開發(fā)建設(shè)提供全面的金融支持，并聯(lián)合其他金融機構(gòu)以組建銀團等方式組織和引領(lǐng)社會資金。
值得注意的是，新區(qū)投資方向正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，以地域特色產(chǎn)業(yè)為主的“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型驅(qū)動”發(fā)展模式逐漸顯現(xiàn)。以需求結(jié)構(gòu)導向來做產(chǎn)業(yè)布局為例，舟山大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加工交易中心的建設(shè)正是基于本地港口資源匯聚，大宗商品交易需求上升。舟山大宗商品交易所總經(jīng)理任春青介紹，目前交易所首創(chuàng)商品交易、公共信息、口岸通關(guān)、航運綜合、金融配套和行政審批六大服務(wù)于一體的功能定位，進而提高現(xiàn)貨交易效率、整合各類市場資源。自今年1月投入運營，舟山大宗商品交易所已引進近50家專業(yè)做市商、貿(mào)易商等重要客戶，截至今年6月，交易所總成交額達到540億元。
馮飛表示，目前不少地方區(qū)域建設(shè)往往涉及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的布局，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)格局相比，新的產(chǎn)業(yè)集群方式更傾向于創(chuàng)新型要素集群，即以人才、創(chuàng)新平臺等要素實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，進而形成產(chǎn)業(yè)間協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟效益�！皞鹘y(tǒng)依賴生產(chǎn)要素的產(chǎn)業(yè)集聚，無論在投資模式上，還是投資體量上都比較粗放，只關(guān)注生產(chǎn)能力的提高，而新的創(chuàng)新型要素產(chǎn)業(yè)集聚在這方面會有所改變�！瘪T飛說。
“新區(qū)建設(shè)，一方面是開展城市新區(qū)域，一方面是培育新的增長引擎，比如沿海的新區(qū)就是產(chǎn)業(yè)升級的領(lǐng)頭羊角色，在結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，南沙可以作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的范本，因此需要有一定的高端和超前的產(chǎn)業(yè)選擇特點�！标愐珜χ袊C券報記者表示，新區(qū)建設(shè)要符合未來幾十年發(fā)展趨勢和國際技術(shù)浪潮，產(chǎn)業(yè)層次整體上要高端，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)選擇要體現(xiàn)科技創(chuàng)新、搶占未來產(chǎn)業(yè)制造點。
突破創(chuàng)新 推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級
從新區(qū)歷史發(fā)展的脈絡(luò)來看，各地區(qū)域發(fā)展規(guī)劃往往是為了突破經(jīng)濟發(fā)展的困局而提出的“頂層戰(zhàn)略”。從上世紀90年代中后期到現(xiàn)在，為了縮小區(qū)域差別，國家提出各個區(qū)域互補共同發(fā)展的方針，包括西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起、東部率先發(fā)展的總體戰(zhàn)略思路，“十一五”后東中西區(qū)域間發(fā)展格局差異已經(jīng)發(fā)生變化。
如今，以新型城鎮(zhèn)化為驅(qū)動的第二波新區(qū)建設(shè)，則被視為輻射當?shù)貐^(qū)域的實驗地帶。2011年，10個以上區(qū)域規(guī)劃先后批復(fù)，包括武漢城市群、重慶兩江新區(qū)等中西部地區(qū)。值得注意的是，相比傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的工業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，新近批復(fù)的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃逐漸開始體現(xiàn)向高科技、醫(yī)藥生物、海洋化工、新能源等新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。
綜合開發(fā)研究院常務(wù)副院長郭萬達認為，各地新區(qū)建設(shè)方案層出不窮，都是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展到某個階段的結(jié)果，“浦東新區(qū)的設(shè)立，正是由于當年浦西經(jīng)濟發(fā)展容量飽和、改造成本過大，需要形成新的城市功能區(qū)，發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟�！惫f達表示，這一輪新區(qū)建設(shè)除了完成傳統(tǒng)的舊城保護、城市功能區(qū)建設(shè)及經(jīng)濟增長等任務(wù)之外，還需要在體制改革方面尋求突破，近兩年國家級新區(qū)規(guī)劃大跨度進展原因正基于此。
不過，在新區(qū)建設(shè)火熱進行的同時，不少問題陸續(xù)浮現(xiàn)。武漢大學湖北中部發(fā)展問題研究中心執(zhí)行副主任李光在談及建設(shè)中部城市群時提到，地方過度依賴本地資源、區(qū)域板塊發(fā)展各自為政、關(guān)鍵領(lǐng)域一體化難以形成等問題都會成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要障礙。
“不能讓新區(qū)建設(shè)淪為地方激進的造城運動�！泵鎸θ缁鹑巛钡男聟^(qū)建設(shè)和地方龐大資金的注入，接受中國證券報采訪的幾位學者均表示，現(xiàn)階段的新區(qū)建設(shè)，涉及工業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地利用、戶籍改革、城市管理等多方位制度的創(chuàng)新改革。如果缺乏創(chuàng)新金融、人才、公共服務(wù)等良好的新區(qū)生態(tài)環(huán)境，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的作用就很難發(fā)揮。
實際上，以新區(qū)驅(qū)動的新型城鎮(zhèn)化仍需要考慮城市與人整體發(fā)展的問題。據(jù)統(tǒng)計，2011年中國城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計數(shù)字是51.27%，但這其中，城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例只有35%。除了戶籍制度的約束外，開發(fā)區(qū)選址偏離城市中心地帶，公共服務(wù)欠缺使居民和企業(yè)與新區(qū)之間造成隔離�！叭绻鉀Q不好人的問題，新區(qū)建設(shè)只會吸引短期尋租者，而難以有更長遠的發(fā)展�！眹野l(fā)改委對外經(jīng)濟研究所研究員張燕生在剖析重慶兩江新區(qū)建設(shè)時曾作出上述判斷。
以金融環(huán)境為例，龐大的新區(qū)投資“藍圖”需要考慮投入產(chǎn)出的經(jīng)濟效益，對于地方融資平臺而言，以土地儲備作為融資手段的運作模式仍然可能遭遇潛在的風險。據(jù)夏小軍介紹，除了舟山本島北部生產(chǎn)區(qū)可以依靠出售土地實現(xiàn)經(jīng)營平衡，但未來大型的項目目前仍然只能依靠財政補助，投資成本較高。“我們盡量研究向資本市場考慮的方式進行直接融資，引起保險資金、信托計劃、企業(yè)債券等各類融資工具，減少本地金融機構(gòu)新區(qū)建設(shè)的資金負擔�！毕男≤姳硎�。
“由于新區(qū)建設(shè)中把經(jīng)濟建設(shè)放在比較重要的位置，很多地方政府的新區(qū)建設(shè)過程也是土地擴張的過程，如何避免重復(fù)建設(shè)和不協(xié)調(diào)發(fā)展，依然是各級政府需要面臨的課題�！痹陉愐磥恚聟^(qū)建設(shè)可以考慮在城鎮(zhèn)化模式進行突破創(chuàng)新，從而契合新型城鎮(zhèn)化低碳、綠色、生態(tài)、節(jié)能等科學理念�！氨热�，最近云南打造的滇中產(chǎn)業(yè)新區(qū)，提出在低丘緩坡地帶打造城市鮮明、配套完整的產(chǎn)業(yè)區(qū)，未來的新區(qū)建設(shè)在風格上會比較類似北歐山體中的城鎮(zhèn)風格，與自然和諧融合，屬于人居環(huán)境比較適宜的新型城鎮(zhèn)化模式”。