鐵道部謀劃成立三大集團 政企分開撕開一角
2012-06-16   作者:溫淑萍  來源:經(jīng)濟觀察報
 
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    鐵道部政企分開的體制性改革終于撕開一角。
  本報從相關(guān)部委、鐵路建設(shè)系統(tǒng)及相關(guān)大型國有企業(yè)的高層等多個消息渠道證實,鐵道部正在謀劃成立三大集團,分別為投資、建設(shè)、運營集團公司。
  三大集團公司成立后,鐵道部將相關(guān)業(yè)務(wù)板塊分別注入新公司,鐵路業(yè)務(wù)運行鐵道部不再插手,只負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管和法規(guī)政策的制定。
  上述人士稱,三大集團成立后將劃歸國資委,改革初步方案或?qū)⒃?0月前落定。
  2000年前后和2008年“大部制”推行時,鐵路政企分開改革曾經(jīng)呼聲很高,但兩次都未獲推進。此次成立三大集團公司能否成為改革契機,鐵道部本身將何去何從,引人關(guān)注。

  三大集團

  今年3月,《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》再次出現(xiàn)在政府網(wǎng)站上,其中明確指出,按照政企分開、政資分開的要求,研究制定鐵路體制改革方案。
  關(guān)于鐵路的改革方案,近些年發(fā)改委也一直在催促鐵道部自己拿方案,并要求鐵道部積極配合,但隨著鐵路大建設(shè)的推進,改革一事被拖延。
  2011年2月,原鐵道部部長劉志軍落馬后,新部長盛光祖曾實施一系列運營調(diào)整,在發(fā)展思路上試圖調(diào)動各路局的經(jīng)營潛能,并將經(jīng)營自主權(quán)下放給路局。
  這些執(zhí)政動向,曾被業(yè)界解讀為鐵路系統(tǒng)開啟改革的前奏。有鐵路業(yè)內(nèi)人士稱,盛光祖上任后,就鐵路改革一事,也曾主動與國家發(fā)改委接觸,不過“7·23”動車追尾事故發(fā)生后,鐵路系統(tǒng)開始加強安全管理,為維護穩(wěn)定運行,改革被暫時擱置。
  隨著劉志軍的落馬及隨后多位鐵路系統(tǒng)高管的涉案,以及動車事故的發(fā)生,鐵道部集權(quán)管理運行的現(xiàn)狀引起高層的關(guān)注。“可以說這是奠定鐵路政企分開的關(guān)鍵性因素。”一位鐵路業(yè)內(nèi)專家說。
  從2003年至今,鐵路系統(tǒng)的改革方案曾出現(xiàn)過兩種方向。一種為按地域條塊切割,撤銷18個鐵路局,成立五大集團,各自運營,鐵道部負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管和法規(guī)政策的制定;另一種方式則是成立國家鐵路集團,鐵路局變身集團的下屬公司。
  這兩種方式更多偏向于運營,隨著“十二五”時期鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始發(fā)力,鐵道部負(fù)債急劇增長,這兩種改革模式都顯得顧此失彼。而按照投資、建設(shè)、運營成立三大集團公司,成為新的選擇。
  據(jù)鐵路系統(tǒng)知情人士透露,三大集團的具體方案為,鐵路投資集團公司未來主要負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)領(lǐng)域的融資和投資,鐵路建設(shè)集團主要負(fù)責(zé)鐵路項目的規(guī)劃、建設(shè)、施工等,鐵路運營集團則由鐵道部的運輸局剝離后成立,主要負(fù)責(zé)下屬運輸公司的各項運輸內(nèi)容,及對全國運輸實行統(tǒng)一指揮。
  地方鐵路局成立分公司的方式,一種政策取向是以省為單位設(shè)立分公司,取消目前的18個路局。另一個取向則是,目前的18個路局變身為三大集團的分公司,受集團垂直管轄。據(jù)了解,目前多數(shù)鐵路人士傾向于后者。
  與此同時該人士還透露,政企分開之后,鐵道部今后將只負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運營、安全政策法規(guī)的制定和行業(yè)的監(jiān)管。

  有所關(guān)聯(lián)

  本報了解到,鐵道部已經(jīng)開始對相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容分離及剝離的各個環(huán)節(jié)進行核算、分析和研究,三大集團的籌備也已在計劃中。
  鐵路系統(tǒng)知情人士稱,鐵路投資、建設(shè)、運營三大集團以公司治理結(jié)構(gòu)來分析,雖然各自為政,但未來將息息相關(guān):投資集團主要負(fù)責(zé)給建設(shè)集團真金白銀的輸血,將以股權(quán)結(jié)構(gòu)置換與后者合作,而建設(shè)集團與運營集團也將以其他方式實現(xiàn)合作。
  據(jù)鐵路建設(shè)系統(tǒng)的知情人士透露,未來的鐵路投資集團主要負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)領(lǐng)域的融資和投資,可能是目前中國鐵路建設(shè)投資公司(下稱“中鐵投”)的改造重塑,將鐵路負(fù)責(zé)相關(guān)資金籌措的業(yè)務(wù)再注入。
  中鐵投是由鐵道部全額出資設(shè)立的國家鐵路投資機構(gòu),前身為中鐵建設(shè)開發(fā)中心,1994年由鐵道部投資設(shè)立的面向全國部分合資鐵路和地方鐵路投資管理的企業(yè),2004年改名,其核心業(yè)務(wù)之一是以鐵路線股權(quán)向社會融資。
  今年以來,鐵道部已將多條主要線路的股權(quán)陸續(xù)轉(zhuǎn)交至中鐵投,有廣深港線、滬昆線等。
  而京滬高鐵融資時,中鐵投就已大顯身手,以京滬高鐵4.537%股權(quán)掛牌融資60億。“鐵道部政企不分,很難融資,但中鐵投是一個公司,融資相對能取得信任!辫F路相關(guān)大型國有企業(yè)的一位高管認(rèn)為,要想打破鐵路建設(shè)資金瓶頸的制約,必須以公司、市場化的方式才能有所謀。業(yè)內(nèi)人士預(yù)測,未來鐵路投資集團的融資模式,或主要以股權(quán)置換,與鐵路建設(shè)集團合作。
  鐵路建設(shè)集團的成形,則可能是對現(xiàn)有兩大建設(shè)單位中國中鐵、中國鐵建,進行資源選拔后的整合,或者另外組建。該集團成立后,主要負(fù)責(zé)鐵路項目的規(guī)劃、建設(shè)、施工等。
  而鐵路運營集團的設(shè)立,更多業(yè)內(nèi)人士的觀點則是由目前鐵道部的運輸局剝離后,成立運輸集團,主要負(fù)責(zé)下屬運輸公司的各項運輸內(nèi)容,及對全國運輸實行統(tǒng)一指揮。

  資產(chǎn)與債務(wù)

  2010年初媒體曾報道稱,鐵道部改革方案將分成兩步,第一步是精干主業(yè)、分離輔業(yè),第二步是在中央成立中國鐵道集團,在地方成立五大區(qū)域公司,實現(xiàn)政企分離。
  其中,在地方成立的五大區(qū)域鐵路集團股份有限公司,負(fù)責(zé)經(jīng)營所在區(qū)域鐵路資產(chǎn),區(qū)域集團由中國鐵道集團公司控股,各省國資委參股,部分試點地區(qū)還可引入國外戰(zhàn)略投資伙伴。
  但北京交通大學(xué)教授趙堅認(rèn)為,成立五大區(qū)域集團公司,更多涉及到運營,是在現(xiàn)有的路局基礎(chǔ)上合并成立公司,更多的基礎(chǔ)性優(yōu)勢是運輸。但在建設(shè)、投資兩方面,仍然存在問題,新成立的公司沒有資金籌措和資本運作經(jīng)驗,也缺乏轄內(nèi)線路的建設(shè)規(guī)劃經(jīng)驗,很難完成未來的發(fā)展任務(wù)。而按照投資、建設(shè)、運營來成立三大集團,比上述方式更能解決投融資和鐵路資產(chǎn)負(fù)債問題。
  他表示,目前鐵道部因政企不分導(dǎo)致融資困難,也因為融資政策及與相關(guān)企業(yè)的多年深厚來往,外部資本被排擠很難進入這個圈子。未來鐵路投資集團以公司的名義在市場上融資,顯然比鐵道部自己出面好得多。
  據(jù)鐵道部財務(wù)審計報告數(shù)據(jù)顯示,截至今年3月底,鐵道部總資產(chǎn)為 40084.14億元,總負(fù)債為24298.36萬億,負(fù)債率升至60.62%。
  由于鐵道部負(fù)債率高升,現(xiàn)有高鐵盈利時間較遠,鐵道部自籌資金較少等因素,導(dǎo)致鐵道部融資成為一大困難。從去年后半年開始,鐵道部從銀行融資的渠道幾乎被冰封。
  由于資金壓力,及鐵路建設(shè)過度超前,從2011年開始,鐵路的基礎(chǔ)建設(shè)資金由7000億急速下降為4690億,今年建設(shè)資金再度減少為4060億。
  而從去年開始,鐵道部發(fā)債的壓力也急劇加大,甚至流標(biāo)。在社會融資方面,由于鐵路體制的政企不分,多數(shù)社會資本不愿進入也無法進入。由此造成的資金困境,成為“十二五”時期鐵路建設(shè)持續(xù)發(fā)展的攔路虎。
  據(jù)一位長期研究鐵路的法律人士介紹,目前政府部門債務(wù)的處置方式大約有兩種方式。
  一種是中央財政兜底,鐵路屬于公共產(chǎn)品,鐵路建設(shè)投資所形成的債務(wù),可以通過國務(wù)院發(fā)文實施行政剝離,最終鐵道部欠銀行的錢由國家財政分擔(dān)。
  另一種方式則是商業(yè)化,將債務(wù)劃到新成立的資產(chǎn)管理公司,債務(wù)投資時產(chǎn)生的股權(quán)也將一并進入資產(chǎn)管理公司!拌F道部發(fā)行債券與貸款后,都用作了鐵路建設(shè)的出資,活錢變成了固定資產(chǎn),作為銀行來講,有資產(chǎn)就能抵押。”該人士表示。
  早在2010年底,鐵道部就醞釀成立一家專門管理高鐵投資債務(wù)與股權(quán)的新公司,當(dāng)時對于這家高鐵資產(chǎn)管理公司的定位很單一,將專門收納近幾年高鐵建設(shè)中,鐵道部的投資債務(wù)和股權(quán),便于鐵道部對高鐵資產(chǎn)的管理。
  但這一動議至今未見實質(zhì)行動,而如果成立三大集團公司后,會否將鐵道部的部分資產(chǎn)和負(fù)債,以及其他相關(guān)部門打包到鐵路投資集團里,目前尚不得而知。

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