作為中國(guó)金融監(jiān)管體系的重大制度變革，設(shè)立“金融國(guó)資委”的構(gòu)想目前終于有了眉目。
“金融國(guó)資委的框架方案由財(cái)政部來(lái)做，目前已經(jīng)擬訂完成，具體的管理細(xì)則現(xiàn)在正由國(guó)資委制定�！�5月17日，接近相關(guān)部委、了解此方案的消息人士向《華夏時(shí)報(bào)》記者獨(dú)家透露。
該人士稱，按照方案，新機(jī)構(gòu)擬由國(guó)務(wù)院直屬，中央?yún)R金公司將脫離中投公司歸屬“金融國(guó)資委”；同時(shí)，財(cái)政部金融司也將被歸并進(jìn)來(lái)。這樣，以前由中央?yún)R金公司、財(cái)政部金融司以及銀監(jiān)會(huì)和央行等機(jī)構(gòu)對(duì)于金融企業(yè)的管理權(quán)限將集中起來(lái)統(tǒng)一歸并到金融國(guó)資委。
另外，“金融國(guó)資委”成立之后，該機(jī)構(gòu)還將整頓地方金融辦及其相關(guān)的金融資產(chǎn)，從而建立垂直管理體系。
作為籌劃單獨(dú)組建“金融國(guó)資委”的積極推動(dòng)者，中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光5月19日接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，國(guó)有金融資本管理體制中一直缺少一個(gè)“純粹的干凈的出資人”角色，而組建“金融國(guó)資委”恰恰是最合適的選擇。
“這個(gè)新機(jī)構(gòu)要按照市場(chǎng)化的原則來(lái)管理國(guó)有資產(chǎn)：一要把國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)好，二要在金融業(yè)發(fā)展中扮演重要角色，比如在金融開放、金融體制改革、金融企業(yè)的公司治理、金融業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)制定、高管薪酬等方面起到應(yīng)有的作用�！崩钍锕庵赋�。
匯金脫離中投
由誰(shuí)來(lái)統(tǒng)一管理龐大的國(guó)有金融資產(chǎn)，一直是業(yè)界熱烈討論的話題，而相關(guān)各方的爭(zhēng)奪也在暗中一直上演。
對(duì)此，此前官產(chǎn)學(xué)各界探討過(guò)三種模式：由匯金公司統(tǒng)一管理、成立獨(dú)立的“金融國(guó)資委”以及由財(cái)政部金融司行使管理職能等。
“在這三種模式中，曾一度傾向于由匯金公司統(tǒng)一管理方案；而成立獨(dú)立的‘金融國(guó)資委’成本最高，行政色彩濃厚，但追求利益最大化的職能可以和公共政策的目標(biāo)相分開；由財(cái)政部金融司代行職能，成本最小，但其有行政色彩，且追求利益最大化的職能和財(cái)政部本身公共財(cái)政職能目標(biāo)存在沖突�！鄙鲜鱿⑷耸糠Q。
事實(shí)上，“金融國(guó)資委”的成立，其核心問(wèn)題是匯金的法律身份和定位問(wèn)題。
匯金公司自2003年成立以來(lái)，相繼幫助幾家國(guó)有銀行完成財(cái)務(wù)重組、股改、上市之路，與當(dāng)時(shí)剛剛成立的國(guó)資委功能相近，匯金公司代表國(guó)家依法對(duì)國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)。
2007年9月，中投公司掛牌。財(cái)政部發(fā)行1.55萬(wàn)億元特別國(guó)債從央行購(gòu)買了2000億美元。這部分資本金中，三分之一置換組建中投成立前匯金做的一系列股改注資，三分之一用于注資國(guó)開行和農(nóng)行，剩余三分之一用于中投的海外投資業(yè)務(wù)。
此后，匯金并入中投，但是這兩個(gè)機(jī)構(gòu)完全不同的定位使得他們的角色完全沖突。匯金公司此前一直是問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的拯救者，但此后隨著國(guó)有銀行的陸續(xù)上市，其演變成了國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的大股東，代表國(guó)家行使國(guó)有金融資產(chǎn)的監(jiān)管者角色，從而成為準(zhǔn)政策性機(jī)構(gòu)；而中投是商業(yè)化機(jī)構(gòu)。從投資方面看，中投主要是外匯儲(chǔ)備的對(duì)外投資以實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資產(chǎn)的保值增值，而匯金公司主要是對(duì)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，主要兼具一定的金融穩(wěn)定和管理職能。
因此，業(yè)界早就有聲音建議匯金從中投脫離出來(lái)，這樣才能理順管理鏈條。
更為重要的是，在目前的管理體制中，匯金公司的位置也顯得比較尷尬。據(jù)了解，由于對(duì)匯金賦權(quán)不明，匯金的出資人職責(zé)并不完整。近年來(lái)，財(cái)政部金融司在產(chǎn)權(quán)登記、評(píng)估管理、保值增值、薪酬厘定、股權(quán)激勵(lì)、重大投資等多方面屢有新規(guī)，一方面完善了國(guó)有金融資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)制度，另一方面也是以行政手段越過(guò)匯金直接履行出資人的諸多職責(zé)。
一位國(guó)有大型商業(yè)銀行人士指出，與國(guó)資委相比，匯金只代表國(guó)家行使所有權(quán)，在人事權(quán)、財(cái)權(quán)方面并沒(méi)有多少話語(yǔ)權(quán)，目前國(guó)有大行的人事任免，一般是先經(jīng)過(guò)董事會(huì)選舉通過(guò)，最終由上級(jí)部門拍板。
李曙光對(duì)于匯金脫離中投公司的方案表示認(rèn)同，他認(rèn)為匯金成立以來(lái)在以市場(chǎng)化方式管理經(jīng)營(yíng)國(guó)有金融資產(chǎn)方面做得相對(duì)比較好，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)；而把財(cái)政部金融司的一些職能劃歸“金融國(guó)資委”，也使其在金融機(jī)構(gòu)基本制度建立、財(cái)務(wù)管理、業(yè)績(jī)考核、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面實(shí)行統(tǒng)一管理。
“財(cái)政部金融司完全可以撤并掉，以專司其公共財(cái)政管理職能。”李曙光說(shuō)。
監(jiān)管百萬(wàn)億金融資產(chǎn)
據(jù)上述消息人士透露，國(guó)務(wù)院和中央高層對(duì)設(shè)立“金融國(guó)資委”態(tài)度很積極，想借此根治國(guó)有金融資本管理體制長(zhǎng)期存在的多頭管理問(wèn)題。
國(guó)有商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)一直處于多頭管理的模式中：匯金、財(cái)政部作為國(guó)有資產(chǎn)出資人，派駐董事行使股東權(quán)利；財(cái)政部負(fù)責(zé)有關(guān)會(huì)計(jì)、稅務(wù)、績(jī)效考核方面工作；央行作為國(guó)有銀行股改的牽頭單位，還承擔(dān)部分監(jiān)管職責(zé)，如反洗錢、外匯頭寸等；銀監(jiān)會(huì)作為銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)管。
把“模糊”的管理弄清楚，是主張建立“金融國(guó)資委”者們的一個(gè)重要理由。如果通過(guò)設(shè)立“金融國(guó)資委”，把現(xiàn)在國(guó)資委正在推動(dòng)的“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革”借鑒到金融國(guó)資委的實(shí)踐中，我國(guó)經(jīng)營(yíng)性兩大類的國(guó)有資產(chǎn)真實(shí)情況就有望厘清，并為國(guó)家財(cái)政和國(guó)有企業(yè)賬本的全公開奠定制度上的基礎(chǔ)。
而在此次方案設(shè)計(jì)的新型國(guó)有金融資產(chǎn)管理模式下，各個(gè)部門的職能邊界將進(jìn)一步明確。
據(jù)該人士透露，在財(cái)政部制定的整體方案中，財(cái)政部、匯金所持中央級(jí)國(guó)有金融資產(chǎn)劃撥至“金融國(guó)資委”，央行也將逐步從管理出資人職責(zé)及部分金融監(jiān)管職責(zé)中退出，而銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)從出資人角色中逐步退出，集中行使金融監(jiān)管職能。尤其是，將“三會(huì)”的人事權(quán)盡快劃撥至“金融國(guó)資委”。
此外，地方金融國(guó)資也一直處于多頭監(jiān)管的狀態(tài)，如地方國(guó)資委直接代表政府行使出資人權(quán)利，地方金融辦直接行使出資人權(quán)利，由政府控股的企業(yè)行使出資人權(quán)利，直接代表政府出資等。
分析人士認(rèn)為，出資人角色不同意味著監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管主體的不統(tǒng)一，而各監(jiān)管主體之間也會(huì)因此存在角力和利益協(xié)調(diào)，這讓地方金融國(guó)資監(jiān)管的統(tǒng)一成為難題。
目前的金融國(guó)有資產(chǎn)粗略估計(jì)在100萬(wàn)億元以上，但是國(guó)資監(jiān)管體制極其混亂復(fù)雜，權(quán)責(zé)不清，管理機(jī)構(gòu)混亂，某些部門對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)存在吃卡拿要，不但面臨國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，而且還醞釀著比較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。
“‘金融國(guó)資委’成立以后首先要厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把金融國(guó)資真正管起來(lái)，在保值增值的基礎(chǔ)上，然后退出，而不是目前國(guó)資委搞的國(guó)進(jìn)民退，而是國(guó)退民進(jìn)，把金融國(guó)資賣掉變現(xiàn)，做好社會(huì)保障，做好社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施，做好社會(huì)公共服務(wù)等等，所以成立金融國(guó)資委，我認(rèn)為最終目的是政府要退出一些金融領(lǐng)域，把市場(chǎng)的都交給市場(chǎng)�！崩钍锕庹f(shuō)。
類國(guó)資委 非國(guó)資委
早在大型國(guó)有銀行六七年前重組上市的時(shí)候，業(yè)界已經(jīng)有了設(shè)立“金融國(guó)資委”的聲音。在過(guò)去的數(shù)年間，“金融國(guó)資委”的構(gòu)想經(jīng)歷了幾度封存與重生。
事實(shí)上，“金融國(guó)資委”只是即將管理金融國(guó)有資產(chǎn)機(jī)構(gòu)的一個(gè)暫時(shí)的稱呼，從這個(gè)概念出世之初，就得到了社會(huì)各界的高度關(guān)注，也在業(yè)內(nèi)各個(gè)層面進(jìn)行了廣泛討論，對(duì)于其設(shè)立的必要性、定位以及對(duì)中國(guó)金融業(yè)發(fā)展的意義等，贊成和反對(duì)的意見可謂針鋒相對(duì)。
匯金公司內(nèi)部人士回憶說(shuō)，隨著公司金融版圖的不斷擴(kuò)大，以及由于國(guó)資委在“管人、管事、管資產(chǎn)”上成功經(jīng)驗(yàn)的示范，匯金的角色當(dāng)時(shí)逐步在向“金融國(guó)資委”靠攏。所以，當(dāng)時(shí)業(yè)界已有“中央?yún)R金已是類金融國(guó)資委”一說(shuō)。
2006年上半年，由財(cái)政部牽頭開展了“關(guān)于國(guó)有金融資本管理體制改革”的調(diào)研課題，并希望建立一個(gè)專司國(guó)有金融資本管理的機(jī)構(gòu)平臺(tái)，“管人、管事、管資產(chǎn)”，將匯金公司及其旗下的中國(guó)建銀投資有限責(zé)任公司都納入其中。
不過(guò)，消息一出就遭到不少學(xué)者的反對(duì)。5月19日，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授郭田勇在接受本報(bào)記者采訪時(shí)就持反對(duì)意見，“這種做法不可取�！彼麑�(duì)本報(bào)分析，“匯金公司用市場(chǎng)化的方式控股國(guó)有銀行是改革的進(jìn)步，而如果用‘金融國(guó)資委’行使國(guó)有銀行出資人的角色，勢(shì)必要重返到政府行政管理的老路上來(lái)，這涉及到金融改革方向的問(wèn)題。”
在2007年國(guó)務(wù)院召開的一次研討會(huì)上，“金融國(guó)資委”的構(gòu)想遭到半數(shù)表決人員的反對(duì)，決策層當(dāng)即決定就此擱置；而隨后召開的第三次全國(guó)金融工作會(huì)議也沒(méi)出現(xiàn)“金融國(guó)資委”的字樣。此后長(zhǎng)達(dá)2年之久，業(yè)界沒(méi)有了消息。
“金融國(guó)資委”再次提上探討議程是2010年。為籌謀第四次全國(guó)金融工作會(huì)議，從去年年初開始，由20個(gè)部委領(lǐng)銜的15個(gè)重大金融課題開始調(diào)研，其中一項(xiàng)便是關(guān)于改進(jìn)國(guó)有金融資產(chǎn)管理的問(wèn)題，該項(xiàng)課題由財(cái)政部領(lǐng)銜，由中央組織部、中央編辦、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、中投公司等參與調(diào)研。
很多反對(duì)的聲音主要是認(rèn)為“金融國(guó)資委”如果還走國(guó)資委的老路將使得中國(guó)金融市場(chǎng)化改革的步伐受阻。
一位專家在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，“金融國(guó)資委”一定要吸取國(guó)資委的教訓(xùn)。國(guó)資委目前既是出資人，又是監(jiān)管者，既是婆婆又是管家，他目前既任命高管，也進(jìn)行考核，還有監(jiān)督指導(dǎo)等等，可謂無(wú)所不包�！皣�(guó)資委成立以后對(duì)國(guó)有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)貢獻(xiàn)乏善可陳，可笑的是到現(xiàn)在為止，國(guó)有企業(yè)還按照行政級(jí)別論資排輩�！�
李曙光指出，如果要在匯金的底子上成立“金融國(guó)資委”，那么就一定要做到信息透明，因?yàn)榻鹑谫Y產(chǎn)屬于全體國(guó)民，金融國(guó)資委代表全體國(guó)民行使出資人職能，只有信息透明化，才能真正做到對(duì)全民負(fù)責(zé)，也才能在有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)全民資產(chǎn)的保值增值。