解讀人：國土資源部耕地保護司有關負責人
2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，為城鄉(xiāng)建設用地布局調整提供了政策依據(jù)。2006年國土資源部部署了開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作。從2006年開始，先后四次共下達增減掛鉤周轉指標73.9萬畝，試點涉及省份共27個。各試點地區(qū)對利用不合理的農村建設用地進行調整利用，總體進展順利。但有的省份超過下達的周轉指標，甚至未經批準、沒有掛鉤周轉指標擅自開展“增減掛鉤”及以各種名義的土地置換，經批準的掛鉤試點也存在不夠規(guī)范的現(xiàn)象。這些問題亟待糾正�！秶鴦赵宏P于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》日前下發(fā)，明確提出進一步嚴格規(guī)范增減掛鉤試點。日前，國土資源部已正式下發(fā)工作方案，將會同中農辦、國家發(fā)展改革委、財政部、環(huán)境保護部、農業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國務院研究室組織開展為期三個月的清理檢查工作。
以優(yōu)化用地結構和節(jié)約集約用地為重點
實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，其實質是在我國人多地少基本國情和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，以城鄉(xiāng)用地結構調整為紐帶，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展土地供需矛盾，減少農村土地浪費；通過顯化城鎮(zhèn)土地價值和城鄉(xiāng)土地級差收益返還農村，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和新農村建設。如果單一解決城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾，片面追求擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，既可能導致城鎮(zhèn)建設粗放用地，又可能導致農村大拆大建，影響農村社會和諧穩(wěn)定和長遠可持續(xù)發(fā)展。因此，各試點地區(qū)亟需提高增減掛鉤政策認識水平，以保護耕地、保障農民土地權益為出發(fā)點，以改善農村生產生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標，以優(yōu)化用地結構和節(jié)約集約用地為重點，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，統(tǒng)籌安排農民新居、城鎮(zhèn)發(fā)展等土地整治活動。
城鄉(xiāng)建設用地調整使用必須經國土資源部批準
近幾年，一些地方出現(xiàn)了未經批準自行開展建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車”行為，嚴重擾亂了掛鉤試點工作秩序，影響到宏觀調控，成為增減掛鉤被人詬病的主要方面。
為了堅決制止以各種名義擅自開展土地置換等行為，《通知》強調“凡涉及城鄉(xiāng)建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點”。《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規(guī)定，開展增減掛鉤試點必須由省級國土資源部門向國土資源部提出申請，經批準方可確定為掛鉤試點省份，開展城鄉(xiāng)建設用地調整使用工作。掛鉤試點工作實行行政區(qū)域和項目區(qū)雙層管理，以項目區(qū)為主體組織實施。未得到試點批準開展城鄉(xiāng)建設用地調整使用的，均可視為違法違規(guī)行為。
同時，增減掛鉤試點必須控制在國土資源部批準的掛鉤周轉指標規(guī)模內�！锻ㄖ访鞔_，“嚴禁突破掛鉤周轉指標”，“嚴禁循環(huán)使用周轉指標”，“嚴格按照國家下達的掛鉤周轉指標，組織審批和實施試點項目”，“對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還實行全程監(jiān)管”。因此，試點省份要按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則組織實施增減掛鉤試點，對未能按計劃及時歸還指標的省(區(qū)、市)，要限期整改，情節(jié)嚴重的，暫停掛鉤試點工作；對擅自擴大試點范圍，突破下達周轉指標規(guī)模的，停止該省(區(qū)、市)的掛鉤試點工作，并相應扣減土地利用年度計劃指標。未納入項目區(qū)、無掛鉤周轉指標的地塊，不得改變土地用途。
堅持把切實維護農民權益貫穿始終
《通知》提出的關于切實維護農民權益的規(guī)定，重點體現(xiàn)在三個方面：一是保障農民的知情權、參與權、監(jiān)督權，凡涉及村莊撤并的，要以農民為主體，由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不同意的不得強拆強建。二是在舊房拆遷、新居建設、土地互換、利用方式等方面要注重保持地方特色和風貌，尊重當?shù)剞r民的生產生活習慣，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統(tǒng)建筑，為農民提供多種選擇。三是通過城鄉(xiāng)建設用地調整使用所獲收益，必須按照明晰產權、維護權益的原則，合理分配土地調整使用中的增值收益。要明確受益主體，規(guī)范收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農村，用于支持農業(yè)農村發(fā)展和改善農民生產生活條件。