預(yù)算不透明、考慮民眾意愿不多、支出科目太籠統(tǒng)、人大代表專業(yè)知識缺乏等，是現(xiàn)行財政體制的核心弊端；財政改革和行政體制改革必須齊頭并進(jìn)，才能互動雙贏；無財不政，“財”“政”攸關(guān)，把財政體制改革當(dāng)作政治體制改革的穩(wěn)妥切口的思路正成為共識。
“十二五”規(guī)劃綱要提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革”。有關(guān)專家認(rèn)為，財政改革是當(dāng)今改革的最佳突破口之一。中央可以把財政公開作為改革多米諾骨牌中的首張，然后帶動預(yù)算體制改革，影響行政管理體制改革，并切入政治體制改革。
以財政公開帶動預(yù)算體制改革
《中華人民共和國政府信息公開條例》在2008年5月實施，財政公開的步伐陡然得以加快。財政公開尊重了公眾的知情權(quán)，使得資金使用可以接受外部監(jiān)督，給政府部門花錢套上了“緊箍咒”，受到強(qiáng)烈關(guān)注與普遍贊揚。廣州市財政局2009年10月網(wǎng)上公布114個部門的預(yù)算，往常每月點擊量不超過3萬次，公開后因一天點擊量達(dá)4萬多次而曾陷于癱瘓。
更有實質(zhì)意義的財政公開，是在預(yù)算方案確定之前的“公開”。浙江省臺州管轄的溫嶺市五年前即開國內(nèi)先河，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點“參與式預(yù)算”。這個市的市委領(lǐng)導(dǎo)向記者介紹，現(xiàn)在已在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)推開并形成了多種模式。比如，新河鎮(zhèn)在鎮(zhèn)人大代表大會最后票決預(yù)算修正案前，增加了人大代表大會辯論程序。澤國鎮(zhèn)在鎮(zhèn)人大代表審議之前，通過公開搖號等形式產(chǎn)生民意代表，投票決定財政資金投向哪些建設(shè)項目。
預(yù)算不透明、考慮民眾意愿不多、支出科目太籠統(tǒng)、人大代表專業(yè)知識缺乏等，是現(xiàn)行財政體制的核心弊端。據(jù)記者調(diào)查，目前國內(nèi)大部分地方的各級政府還沒有推行財務(wù)公開，主要原因有三：一是“不想公開”。部分官員擔(dān)心職務(wù)消費利益受損，腐敗空間壓縮；二是“不愿先公開”。大家都處于觀望狀態(tài)，不做出頭鳥；三是“不能公開”。
廣西柳城縣縣長牛繼昌反映，同是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，柳城縣和一墻之隔柳州市區(qū)津貼收入要差一倍。記者采訪的浙江樂清等地的公務(wù)員津貼補(bǔ)貼一年人均過6萬，而柳城、湖南祁東等縣只有萬余。再如公車預(yù)算，柳城縣一年車均約7000元，祁東縣一年約8000元，浙江的樂清約2.5萬元。很多官員擔(dān)心，公開以后，就會使存在不同行政層級、不同地區(qū)、不同行業(yè)的財政保障水平，以及公務(wù)員、教師的收入差距全部曝光，引發(fā)更大的社會矛盾。
以財政改革帶動行政管理體制改革
湖南省今年全省推行財政“省管縣”，資金撥付精簡了地市環(huán)節(jié)，不少縣干部反映，“現(xiàn)在，市刮縣失去空間了，雁過拔毛的可能性不存在了�！薄笆」芸h”財政改革連鎖觸動行政管理體制改革。這一點在較早推行這項改革的浙江省特別明顯。2009年，在此前多輪對部分縣“放權(quán)”之后，浙江出臺了全國首部推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的省級政府規(guī)章，443項省級審批權(quán)限一次性下放到縣(市)，被稱為“浙江最大一次權(quán)力下放”。省財政廳地方預(yù)算處處長倪學(xué)軍介紹，正是財政管理向縣級放權(quán)，打開了行政審批放權(quán)的空間，極大地刺激了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
“公務(wù)接待、公車使用、公費旅游”等居高不下，浪費財政資金，助長腐敗，損害執(zhí)政形象，是行政管理體制的一個頑癥。湖南省公安廳從2009年以來，為了解決接待中講排場、奢侈浪費和互相攀比現(xiàn)象，廳黨組決定從省委常委、公安廳長李江開始，每月將廳領(lǐng)導(dǎo)與各處室的接待費面向全廳干部職工公開，效果立竿見影，緊鄰公安廳的三家高檔餐館生意一天不如一天，只好將門面轉(zhuǎn)讓出去。記者從公安廳紀(jì)委了解到，實施以來接待費用降了四成，節(jié)儉風(fēng)氣正在形成，公眾形象也得到提升。
決策前“拍腦袋”，決策時“拍胸脯”，出了問題“拍屁股”走人，留下一堆問題和債務(wù)，類似政府決策禍患無窮。記者采訪的湖南、廣西等中西部很多地區(qū)，近年來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的舉債權(quán)，有力扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧實際盲目決策、債務(wù)急劇膨脹的現(xiàn)象。2009年，浙江省委組織部和財政等部門合作，設(shè)置政府負(fù)債率等指標(biāo)警戒線，同時把“政府性債務(wù)負(fù)債率和債務(wù)率”納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實績分析評價指標(biāo)體系，列入審計范圍。截至2009年底，浙江省政府性債務(wù)負(fù)債率20.15%，并且向社會公開，成為在國內(nèi)債務(wù)控制得比較好的省份。
眾多采訪對象向記者反映，這兩項改革必須齊頭并進(jìn)，才能互動雙贏。行政體制改革不到位，財政改革也要被拖后腿。反映最突出的現(xiàn)象，乃是財政部門預(yù)算之所以難以執(zhí)行、決算往往拖延到第二年下半年，在于各級政府年中出臺的政策太多、領(lǐng)導(dǎo)超出計劃的事情做得太多，這就導(dǎo)致支出膨脹，預(yù)算缺乏剛性約束。再如，從中央各部門的行政審批權(quán)力太大且不透明，使得專項轉(zhuǎn)移支付資金撥付過程中的浪費與腐敗現(xiàn)象突出，地方政府怨聲載道。
以“財改”推動“政改”正成為共識
無財不政，“財”“政”攸關(guān)。把財政體制改革當(dāng)作政治體制改革的穩(wěn)妥切口的思路正成為共識。財政部財政科學(xué)研究所所長賈康接受記者采訪時指出，中國可以通過推進(jìn)理財?shù)拿裰骰�、法制化——首先是相關(guān)信息透明度的提高，然后是這方面一系列相關(guān)制度建設(shè)，包括人大審議預(yù)算制度權(quán)力的落實，從而通過理財?shù)拿裰骰�、法制化，拉動�?jīng)濟(jì)和社會生活的民主化、法制化、現(xiàn)代化。他認(rèn)為，這就是中國今后“打開漸進(jìn)改革潛力空間的具體路徑”。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報》記者詳細(xì)調(diào)查，以“財改”推動“政改”的“共識”主要支撐是，越來越多的中國人認(rèn)識到，民主的核心不僅僅是直接選舉，還在于“預(yù)算民主”，即國家的錢怎么花。政改的目的是促進(jìn)社會的公平、正義，而財政體制改革正可以“牽一發(fā)動全身”，對解決助長高房價的“土地財政”、各利益階層分配不公、腐敗問題等當(dāng)今社會的難點問題，都能起到牽制作用，因為這些問題背后都隱藏著財政體制的根源。此外，財政改革不會造成社會動蕩。有人比喻，財政改革可稱作“要錢不要命”的溫和式改革。
賈康等學(xué)者向記者介紹，1880年前，美國雖然建立了直接選舉和三權(quán)分立制度，但政府機(jī)關(guān)腐敗滿天飛的現(xiàn)象突出存在。1880到1920年，美國經(jīng)歷了一個所謂“進(jìn)步時代”，期間美國并沒有正面展開看起來很激進(jìn)的政改，而是主要從建立精細(xì)的預(yù)算制度、嚴(yán)格約束政府支出入手，并配以輿論監(jiān)督等表達(dá)機(jī)制，走過了這個混沌時期。雖然中美政治制度不一樣，但美國做法不無啟示。
尤為關(guān)鍵的是，財政體制改革能夠擴(kuò)大公民的政治參與，推動社會的民主化程度，塑造執(zhí)政者的民主形象。國內(nèi)在財政公開等方面的探索，往往被境外解讀為“中國政治透明揭開新篇章”。溫嶺市委書記葉海燕告訴記者，財政預(yù)算方面的審查權(quán)利一部分讓渡給人大代表與民眾后，“官員的權(quán)利變小了，市委、政府的壓力大了”。但人大、政府、代表、公眾之間建立起了有效的對話機(jī)制；同時，政府的行為更有合法性了，為民辦事效率提高了，有的事情政府沒錢做，公眾也能夠理解，而不像以往常抱怨政府“無能”、“腐敗”或“不公平”；此外，法律賦予的人大審議預(yù)算權(quán)較好落實。
實施以“財改”推進(jìn)“政改”的改革思路，這條路徑絕不會一帆風(fēng)順，能否成功的關(guān)鍵，乃在于中央要強(qiáng)力推進(jìn)財政體制改革的同時，加強(qiáng)行政管理體制乃至干部人事制度改革的互動，從而壓制各級政府與領(lǐng)導(dǎo)干部的利益空間，破除改革的阻力。
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