預算審批是各級人大的權力和職責,要使這種權力在實際過程中真正發(fā)揮作用不僅需要在法律上確定審批權的歸屬，而且還需要各種具體的法律保障。例如，獲得預算信息權力，人力、物力和審查時間的保證，明確審批的范圍等等。這些因素都會對人大的預算審批權產生影響，本提案近就人大預算審批的權力范圍提出對《預算法》的修改意見和建議。
　　預算審批是對公共資金的使用額度和用途做出法律上的規(guī)定，審批權大小取決于審批的范圍和具體性程度，取決于法律規(guī)定的報送審批的預算編制要求。最為有限的審批僅針對預算收支總額，政府年度收支總額需立法部門批準，而將這一總額用于什么用途則由政府行政部門決定。審批權通常會涉及到資金使用用途，權力的大小體現(xiàn)在對用途審批的具體性程度上。
　　現(xiàn)行《預算法》對于行政部門送報人大審批的預算草案沒有提出明確的編制標準，從而使得立法部門的審查范圍變得模糊不清，而實際結果是，人大的審批僅限于收支總額和籠統(tǒng)的大分類數(shù)額，人大對這些資金具體使用實際上已經失去審批權。
　　對于這個問題，由全國人大預算工委和財政部負責起草的《預算法》修改稿新增了如下條款：“報送各級人民代表大會審查的本級政府預算草案，一般收支編列到款，重點支出編列到項”。雖然與現(xiàn)行《預算法》相比，《修改稿》做了一些改進，但仍存在以下問題：
　　首先，《修改稿》沒有明確條款中所說的“款”和“項”究竟是何種分類。我國的預算支出科目分為功能分類和經濟分類兩種。是按經濟分類編制到“款”、“項”（目前我國這一分類最多到“款”）？還是按功能分類編制到“款”、“項”？還是兩種分類都要編制的“款”、“項”？條款中沒有明確。
　　其次，《修改稿》規(guī)定“編列到項”的只是“重點支出”，這意味著大部分支出只需編制到“款”。什么是“重點支出”呢？條文中沒有規(guī)定，因此不具有法律約束性，是否是重點就只能由政府行政部門來決定了，人大的審批的實際范圍取決于政府行政部門。
　　最為關鍵的是編制到“款”和“項”是否能保證人大進行有效的審批。以教育支出這個“類”為例，下設教育管理事務、普通教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育、留學教育、特殊教育等十四個“款”。在“款”這個層面上，審批者只能了解教育支出的框架性信息。對于“教育管理事務”所展示的一個金額，人大是否能判斷這個支出是否合理？顯然不能，需要看“教育管理事務”支出的具體情況。編制到“款”意味著行政部門提交審批的預算草案只提供“教育管理事務”的總數(shù)，更具體的信息不予提供，同時也意味著人大的權力只到決定這個總數(shù)為限，這個總數(shù)的具體使用不屬于人大審批的權限范圍。如果編制到“項”，以教育支出“類”中的教育管理事務這一“款”為例，下設行政運行、一般行政管理事務、機關服務、其他教育管理事務支出四個項級科目。教育管理事務支出是否得當，僅憑這四個籠統(tǒng)數(shù)字顯然還是無法做出審慎的判斷，必須審查每一“項”所包含的具體內容，而編制到“項”則意味著人大無權這樣做。
　　這就是說，《修改稿》規(guī)定的“報送各級人民代表大會審查的本級政府預算草案，一般收支編列到款，重點支出編列到項”不能保證人大有效地行使預算審批權，而且還用法律的形式限制了人大的審批權。根據(jù)這一規(guī)定，人大不僅不可能在預算審查過程中將各種不必要、不合理的支出，例如政績工程、形象工程和奢侈浪費的“三公消費”識別出來，而且也無權削減或者取消這類支出。
　　為了保證人大的審批權有效行使，我建議《預算法》的相關條款應做如下規(guī)定：各級政府編制和提交各級人民代表大會審批的預算草案，包括本級政府預算、本級政府所屬的部門預算和單位預算，收入編制到目，支出按功能分類編制到目，按經濟分類編制到款，項目支出必須按項目分列并編報項目預算。
　　注：《修改稿》引文均摘自有關部門2010年3月15日印發(fā)的文本。