秘魯首都利馬的一處海灘。新華社發(fā)

　　“智利模式”讓拉美地區(qū)陷入增長(zhǎng)性貧困

　　以1981年智利養(yǎng)老金私有化改革為起點(diǎn)，拉美國(guó)家經(jīng)歷了一場(chǎng)“新自由主義”的社保體制改革。到上世紀(jì)90年代，“智利模式”作為私有化、市場(chǎng)化的社保制度樣板被拉美各國(guó)廣泛效仿。但是，新的社保體制并沒(méi)有根本改善拉美地區(qū)的“增長(zhǎng)性貧困”問(wèn)題。

　　社保體制加劇貧富差距

　　始于上世紀(jì)80年代的拉美國(guó)家社保體制改革主要涉及三大領(lǐng)域：養(yǎng)老保障改革、醫(yī)療保障改革和社會(huì)救助項(xiàng)目改革。在養(yǎng)老保障改革方面，拉美各國(guó)通過(guò)建立不同形式的養(yǎng)老基金，對(duì)繁榮資本市場(chǎng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了一定作用；在醫(yī)療保障改革方面，通過(guò)開(kāi)放對(duì)私營(yíng)部門(mén)的準(zhǔn)入，相應(yīng)提高了醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和效率；而社會(huì)救助政策的實(shí)施則減輕了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
　　這其中，由智利開(kāi)創(chuàng)的新養(yǎng)老保障制度，即“智利模式”被視為拉美地區(qū)社保體制改革的成功樣板。“智利模式”以個(gè)人為直接責(zé)任主體，采用完全積累方式，在減輕政府責(zé)任的同時(shí)較好解決了勞動(dòng)者之間的矛盾。其私營(yíng)化、資本化管理給養(yǎng)老基金帶來(lái)較高投資回報(bào)，也為避免傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)型或福利國(guó)家型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政危機(jī)提供了一種新的對(duì)策思路。此外，“智利模式”通過(guò)促使國(guó)民增加儲(chǔ)蓄，擴(kuò)大了國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的來(lái)源，因此該模式在智利本國(guó)總體上取得了成功。但就整個(gè)拉美地區(qū)而言，以“智利模式”為原型的社會(huì)保障制度體系在實(shí)踐中暴露出嚴(yán)重問(wèn)題，貧困階層生活質(zhì)量并未得到根本改善。
　　社保體制無(wú)法保證各階層權(quán)益平等。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，許多拉美國(guó)家在“新自由主義”的理念下建立起統(tǒng)一的社會(huì)保障體制，即依賴(lài)市場(chǎng)和個(gè)人儲(chǔ)蓄的保障計(jì)劃，在一定程度上消除了原來(lái)在國(guó)家管理體制下的分配不公現(xiàn)象，但同時(shí)也產(chǎn)生了新的社會(huì)分化和保障不公平等問(wèn)題，而這種不公平則源于市場(chǎng)體制自身的缺陷。
　　以私有化養(yǎng)老金制度為例，由于退休金水平完全取決于參保者的個(gè)人收入和在資本市場(chǎng)上的投資回報(bào)情況，因此這種制度對(duì)于富有的社會(huì)中上層來(lái)說(shuō)是有利的，而對(duì)無(wú)儲(chǔ)蓄能力的社會(huì)底層來(lái)說(shuō)卻難以起到保障作用。
　　實(shí)踐表明，在進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革后，大多數(shù)拉美國(guó)家的社保覆蓋面呈下降趨勢(shì)，由于勞動(dòng)力市場(chǎng)的不穩(wěn)定性、就業(yè)方式的變化等因素，大量自謀職業(yè)者、失業(yè)者及貧困群體被排除在社保體制之外。而在正規(guī)部門(mén)就業(yè)人口與非正規(guī)就業(yè)人口之間以及不同行業(yè)和城鄉(xiāng)之間，養(yǎng)老金收入的差距也呈擴(kuò)大趨勢(shì)。
　　私有化社保體制改革拉大社會(huì)貧富差距。以市場(chǎng)化和私有化為導(dǎo)向的改革把社會(huì)保障責(zé)任推向市場(chǎng)和個(gè)人。在此過(guò)程中，政府過(guò)多地放棄了社會(huì)責(zé)任，忽視了國(guó)家的保障作用，把大量社會(huì)弱勢(shì)群體置于貧困無(wú)助的境況。盡管政府出臺(tái)各種社會(huì)救助政策，但這些政策在消除社會(huì)貧困中的作用非常微弱，致使社保體制在消除貧困方面無(wú)所作為，由此造成了嚴(yán)重的社會(huì)不公問(wèn)題。以智利為例，自1981年以來(lái)，智利國(guó)內(nèi)居民收入的基尼系數(shù)一直呈上升趨勢(shì)，退休人員之間的收入差距高于就業(yè)人口之間的收入差距，這反映出養(yǎng)老金制度改革加大了收入分配上的不平等。

　　預(yù)防“增長(zhǎng)性貧困”

　　伴隨著“新自由主義”改革，拉美各國(guó)出現(xiàn)了大量社會(huì)貧困人口，被稱(chēng)為拉美特有的“增長(zhǎng)性貧困”現(xiàn)象，即在經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)的同時(shí)，貧困問(wèn)題日益惡化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒(méi)有為減貧作出貢獻(xiàn)。從人均GDP水平來(lái)看，拉美國(guó)家出現(xiàn)“增長(zhǎng)性貧困”正是發(fā)生在人均GDP在3000美元前后這個(gè)發(fā)展階段。拉美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明：完善社會(huì)保障制度建設(shè)對(duì)預(yù)防“增長(zhǎng)性貧困”至關(guān)重要。
　　一、完善社保體制樹(shù)立正確的保障理念。拉美傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度在很大程度上受歐洲模式的影響，但拉美福利國(guó)家體制的一個(gè)缺陷在于：缺乏強(qiáng)有力、穩(wěn)定的制度核心目標(biāo)，政府與社會(huì)之間無(wú)法建立相應(yīng)的契約安排，無(wú)法形成對(duì)公民“社會(huì)權(quán)利”的保護(hù)�？偟膩�(lái)說(shuō)，拉美各國(guó)除社會(huì)保障的完全積累制改革取得較大成效外，主要拉美國(guó)家的社會(huì)保障制度改革支離破碎，沒(méi)有明確適合本國(guó)國(guó)情制度的模式，這使得其在改革過(guò)程中政策出臺(tái)隨意性較強(qiáng)，導(dǎo)致改革成本過(guò)高。
　　二、完善社保體制首先滿(mǎn)足反貧困目標(biāo)需要。拉美國(guó)家歷史上的社會(huì)福利體制走“普享型”模式，上世紀(jì)80年代以來(lái)則經(jīng)歷了向“補(bǔ)救型”模式的轉(zhuǎn)型。從總體上看，“補(bǔ)救型”模式對(duì)貧困率較高的國(guó)家來(lái)說(shuō)較適合，一方面國(guó)家承擔(dān)的財(cái)政成本較低，同時(shí)它還可把有限的福利資源集中于社會(huì)底層，加大社會(huì)救助的力度，從而產(chǎn)生更加有效的反貧困效果。但堅(jiān)持“補(bǔ)救型”模式并不意味著政府放棄保障責(zé)任，社會(huì)福利支出首先要滿(mǎn)足社會(huì)反貧困目標(biāo)的需要，國(guó)家要承擔(dān)起國(guó)民最低福利保障的責(zé)任，不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)再分配手段來(lái)維護(hù)公正。
　　三、降低社保體系的準(zhǔn)入門(mén)檻。拉美國(guó)家的教訓(xùn)表明：社會(huì)福利政策的最初設(shè)計(jì)非常重要，如果一開(kāi)始建立的福利體制就是割裂和不平等的，那么其必將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)分化，加大未來(lái)改革的難度。盡管拉美國(guó)家上世八九十年代的改革降低了繳費(fèi)率，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化，社保覆蓋面仍難得到擴(kuò)大。因此，在社保制度的設(shè)計(jì)上，需要不同的社會(huì)群體便于進(jìn)入社保體系，同時(shí)建立全國(guó)統(tǒng)一的制度框架，在融資和給付上實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，降低社會(huì)保障的繳費(fèi)率，最大限度地?cái)U(kuò)展社保覆蓋人群。

　　城市化超速成拉美現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)障礙

　　拉美是世界上城市化程度較高的地區(qū)之一，但同時(shí)也是貧富差異最大的地區(qū)。由于拉美地區(qū)城市化速度超過(guò)工業(yè)化速度，造成城市化水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相脫節(jié)，隱藏的多重危機(jī)已構(gòu)成拉美現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)的主要障礙。

　　城市化：
　　加劇貧困化、呈現(xiàn)無(wú)序性和缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)

　　上世紀(jì)90年代末，拉美地區(qū)每10個(gè)貧困人口就有六個(gè)居住在城市，這與非洲、亞洲許多國(guó)家貧困人口大都居住在農(nóng)村地區(qū)的情況不同。拉美大城市的貧困狀況非常普遍，這主要是低收入水平而不是資源稀缺造成的。2002年，拉美地區(qū)的平均實(shí)際收入僅相當(dāng)于1997年的水平，而與1997年相比，拉美地區(qū)的貧困人口增加了2000萬(wàn)人，總數(shù)為2.27億人，占總?cè)丝诘?4%。與此同時(shí)，貧富差距也日益擴(kuò)大。
　　在拉美許多國(guó)家，大量農(nóng)村人口盲目涌入造成城市人口迅猛增加，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)不足。失業(yè)加劇與貧富懸殊令社會(huì)不穩(wěn)定的因素急劇增加，各種社會(huì)問(wèn)題凸現(xiàn)。但由于拉美地區(qū)政權(quán)更迭頻繁，政府的城市化政策缺乏連續(xù)性，政府也沒(méi)有更多精力去關(guān)注和解決城市中的問(wèn)題，使得拉美城市在管理上往往處于無(wú)序狀態(tài)，城市化進(jìn)程屢屢受挫。
　　城市化需要大量資金作后盾，但拉美地區(qū)的城市化卻缺少必要的物質(zhì)基礎(chǔ)作為支撐，因此嚴(yán)重依賴(lài)外資便成為普遍現(xiàn)象。許多拉美國(guó)家的平均償債率已多年超過(guò)20%。一旦借不到錢(qián)，城市發(fā)展受阻，就對(duì)整個(gè)國(guó)家發(fā)展帶來(lái)不利影響。
　　隨著拉美外債數(shù)額的擴(kuò)大，“債務(wù)危機(jī)”使通貨膨脹加劇，人民生活水平下降。加之資金外逃，嚴(yán)重阻礙了拉美國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，對(duì)城市化的正常發(fā)展造成不利影響。

　　城市化與“逆城市化”同步出現(xiàn)

　　“逆城市化”在發(fā)達(dá)國(guó)家是指由人口集中在大城市的集中型城市化轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谙蚪纪夂托l(wèi)星城遷移的分散型城市化，是城市化不同類(lèi)型的轉(zhuǎn)換。而拉美的“逆城市化”與發(fā)達(dá)國(guó)家有著截然不同的成因。發(fā)達(dá)國(guó)家的“逆城市化”是一種追求生活質(zhì)量的選擇，而拉美國(guó)家的“逆城市化”是一種低收入階層被社會(huì)邊緣化的無(wú)奈選擇。許多研究拉美城市化的學(xué)者認(rèn)為，拉美城市在空間上的擴(kuò)張比人口膨脹更快。這主要是由于移民數(shù)不斷增加和城市地價(jià)及生活費(fèi)用的上漲，數(shù)量越來(lái)越多的低收入階層從原來(lái)相對(duì)靠近市中心的簡(jiǎn)陋住所向城市周邊轉(zhuǎn)移，逐漸形成環(huán)繞城市的大片貧民區(qū)。拉美國(guó)家的這種“逆城市化”，使得城市的規(guī)模無(wú)序擴(kuò)大，造成“貧民窟包圍城市”的尷尬局面。

　　拉美地區(qū)城市化的警示和借鑒

　　拉美地區(qū)在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)有著警示和借鑒意義。分析人士認(rèn)為，我國(guó)在推進(jìn)城市化過(guò)程中宜注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。
　　一、穩(wěn)步推進(jìn)城市化進(jìn)程。城市化是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)深刻的變革，正是由于忽略了城市化與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和個(gè)人的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，缺少對(duì)推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題的總結(jié)和及時(shí)調(diào)整，拉美地區(qū)的城市化出現(xiàn)了嚴(yán)重的城市病和城市危機(jī)。拉美城市化表明，僅僅追求城市化水平和人口集聚的增長(zhǎng)，而不考慮人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然的全面發(fā)展是不可行的。
　　因此，推動(dòng)我國(guó)城市化進(jìn)程需要有長(zhǎng)期、逐步推進(jìn)的理念，需充分考慮城市化與工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，實(shí)行城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
　　此外，要科學(xué)地制定城市化評(píng)價(jià)體系，完善組織管理體系，包括城市社區(qū)管理，保證城市化的有序推進(jìn)；建立城鄉(xiāng)一體化的教育體系，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村人口素質(zhì)，使其適應(yīng)生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)型的需要；建立和完善社會(huì)保障體系；強(qiáng)化城市化和小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃和管理體制等。
　　二、選擇適合國(guó)情的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。拉美國(guó)家在城市化進(jìn)程中存在這樣一種認(rèn)識(shí)，即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力的比例越低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重越小，現(xiàn)代化程度就越高。這種簡(jiǎn)單模仿發(fā)達(dá)國(guó)家的傾向可能是一種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。
　　在拉美，由于歷史原因，大量土地和其他農(nóng)業(yè)資源被少數(shù)人壟斷，中小農(nóng)戶(hù)的發(fā)展空間被大幅壓縮。豐富的農(nóng)業(yè)資源沒(méi)有得到有效利用，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只能無(wú)序地向城市流動(dòng)，進(jìn)而在城市化過(guò)程中造成大量社會(huì)問(wèn)題。
　　三、大城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。人口與產(chǎn)業(yè)向大城市集中，可以帶來(lái)顯著的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。但拉美城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題表明，城市規(guī)模過(guò)大，容易引起用地困難、住房緊張、交通擁擠、環(huán)境質(zhì)量下降等城市病，這類(lèi)城市如果集中了過(guò)多的人口和資源，就會(huì)對(duì)邊緣地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生排斥效應(yīng)，進(jìn)一步加劇地區(qū)發(fā)展的失衡。有鑒于此，我國(guó)宜注意避免先集中后疏解的巨大代價(jià)和自發(fā)的城市化過(guò)程，通過(guò)提高、完善大城市功能，積極發(fā)展中小城市，促進(jìn)建制鎮(zhèn)的適當(dāng)集中，重視城鎮(zhèn)密集區(qū)的培育與整合，從而逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。

　　經(jīng)濟(jì)失衡產(chǎn)生“金山上的乞丐”

　　上世紀(jì)70年代，是拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的興奮期，不過(guò)，進(jìn)入80年代，拉美各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)始出現(xiàn)停滯，分析認(rèn)為，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生有著歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面原因。拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系的嚴(yán)重失衡與政府管理的不善，導(dǎo)致出現(xiàn)眾多尖銳的社會(huì)問(wèn)題。這主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面——
　　一、貧困人口持續(xù)增加
　　據(jù)聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)委會(huì)統(tǒng)計(jì)，1980年拉美貧困人口為1.12億，1990年高達(dá)1.92億，占拉美總?cè)丝诘?6%。到2004年，拉美的貧困人口達(dá)2.24億(占總?cè)丝诘?3.2%)，其中9800萬(wàn)人處于極端貧困之中(占總?cè)丝诘?8.9%)。這些被稱(chēng)作“金山上的乞丐”或長(zhǎng)期失業(yè)，或只能在工資報(bào)酬少、勞動(dòng)條件差的非正規(guī)崗位謀生。雖然能得到政府救濟(jì)金，但生活水平得不到明顯提高。2000年，世界上共有189個(gè)國(guó)家表示要遵循聯(lián)合國(guó)的《千年宣言》，為減少貧困而做出更大的努力。迄今為止，在拉美地區(qū)只有智利實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo)。
　　相對(duì)于貧困人口的不斷增加，拉美地區(qū)收入不平衡不斷加劇。據(jù)美洲開(kāi)發(fā)銀行的研究報(bào)告，拉美地區(qū)占總?cè)丝?0%的窮人僅獲得國(guó)民收入的7.5%，這一比重為世界最低(其他地區(qū)平均為10%)。而在拉美收入分配的另一端，占總?cè)丝?0%的富人則擁有國(guó)民收入的40%。這種情況只有在人均收入水平只及拉美一半的若干個(gè)非洲國(guó)家才能看到。如用基尼系數(shù)來(lái)衡量收入分配差距，一些拉美國(guó)家已高達(dá)0.6，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)歐洲國(guó)家0.25到0.30的水平。
　　二、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡
　　過(guò)去幾十年，拉美國(guó)家政府為推動(dòng)工業(yè)化建設(shè)，將大量資金投入城市。一方面，城市大量就業(yè)機(jī)會(huì)將農(nóng)民吸引到城市，另一方面，農(nóng)村地區(qū)高度集中的土地所有制也將無(wú)地農(nóng)民推向城市。在這一趨勢(shì)下，拉美的城市化率(城市人口占總?cè)丝诘谋戎?從1970年的62.5%上升到2000年的78%。這一比重在第三世界名列前茅。
　　城市化的推進(jìn)固然為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，但超越發(fā)展階段的城市化也使拉美國(guó)家付出了沉重代價(jià)。城鄉(xiāng)結(jié)合部的貧民窟的居民很難享受醫(yī)療、教育、供電和排水等基本生活設(shè)施。此外，城市人口的快速增長(zhǎng)，使城市管理難度增加，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)治安毫無(wú)保障，失業(yè)問(wèn)題日益嚴(yán)重。在墨西哥，每年約有100萬(wàn)青年進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，但政府只能提供25萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，大量人口涌入，給城市建設(shè)、交通、水電、住房、教育、衛(wèi)生等也造成了極大壓力。
　　三、社會(huì)治安狀況惡化
　　最近幾十年，拉美的犯罪率上升很快。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的犯罪率都在增加，但拉美和非洲是世界上犯罪率上升最快的兩個(gè)地區(qū)。上世紀(jì)90年代，拉美是除了非洲國(guó)家以外所有其他國(guó)家的四倍。
　　據(jù)美洲開(kāi)發(fā)銀行2000年公布的資料顯示，拉美國(guó)家自1990年以來(lái)犯罪率顯著上升。目前，拉美地區(qū)仍是世界上反政府武裝活動(dòng)最活躍的地區(qū)之一。墨西哥、危地馬拉、哥倫比亞和秘魯均存在勢(shì)力較大的反政府武裝。這些組織經(jīng)常襲擊軍事戰(zhàn)略設(shè)施和警察，有時(shí)還在城市和工業(yè)區(qū)從事爆炸和綁架活動(dòng)。
　　目前，在進(jìn)入美國(guó)毒品市場(chǎng)的毒品中，80%的可卡因和90%的大麻是由拉美生產(chǎn)或轉(zhuǎn)運(yùn)的。拉美的毒品卡特爾從毒品生產(chǎn)和交易中搜取了數(shù)以?xún)|計(jì)的“毒品美元”，與此相關(guān)的暴力活動(dòng)使許多人喪命，也造成政局不穩(wěn)。拉美國(guó)家的政府雖然采取多種措施打擊毒品生產(chǎn)和走私，哥倫比亞甚至依靠美國(guó)援助來(lái)對(duì)付毒品卡特爾，但毒品暴力犯罪的勢(shì)頭依然沒(méi)有得到有效遏制。
　　四、人與自然難以和諧發(fā)展
　　拉美擁有世界上40%的動(dòng)植物和27%的水資源，全地區(qū)47%的土地被森林覆蓋，但該地區(qū)同樣面臨生態(tài)環(huán)境惡化的問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)表明，在1981年至1990年期間，拉美平均每年損失740萬(wàn)公頃的熱帶森林，高于同期非洲的410萬(wàn)公頃和亞太地區(qū)的390萬(wàn)公頃。就森林生物量而言，1981年至1990年世界上總共失去了25億噸，其中拉美就占了13億噸。
　　五、腐敗現(xiàn)象無(wú)處不在
　　國(guó)際透明組織的有關(guān)資料顯示，許多拉美國(guó)家的腐敗問(wèn)題非常嚴(yán)重。有些總統(tǒng)因從事腐敗活動(dòng)被曝光而下臺(tái)，有些總統(tǒng)的腐敗雖然在其當(dāng)政時(shí)未被揭露，但在離任后則被起訴。更為嚴(yán)重的是，一些法官、警察和公務(wù)員也利用手中的權(quán)力從事各種各樣的腐敗活動(dòng)。