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這是一個冰與火交織的端午節(jié)——一邊是熱騰騰的粽子和熱力的足球，一邊是被潑了一頭冷水的地方政府融資平臺。端午節(jié)假期前的6月13日，中國政府網(wǎng)公布了國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(以下簡稱“《通知》”)，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。
有關(guān)專家接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示，對地方政府融資平臺公司的收縮和對地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為的叫停，實質(zhì)上是對地方政府“賣地財政”和“寅吃卯糧”行為的叫停，是我國財政體制改革的必要一步，也是實現(xiàn)增長方式轉(zhuǎn)變的題中之意。
賣地為生 地方融資平臺風(fēng)險集聚
記者了解到，地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。我國2008年推出4萬億投資計劃以來，各地方政府紛紛通過地方政府融資平臺籌集資金，投向當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。但地方融資平臺貸款嚴(yán)重依賴土地收入，而不是自身項目的現(xiàn)金流，為其日后的發(fā)展埋下了隱憂。
在某證券公司統(tǒng)計的地方融資平臺的余額中，大概有75%與土地掛鉤，剩下的25%僅僅靠地方財政支撐。而業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方融資平臺貸款幾乎100%都與土地掛鉤，也就是說，依托地方融資平臺的地方政府“賣地財政”、“寅吃卯糧”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。
專家認(rèn)為，《通知》出臺的背后正是對這些現(xiàn)象的擔(dān)憂�！白詮娜ツ甏禾煲詠�，融資平臺建設(shè)進(jìn)展很快，平臺貸款規(guī)模迅速攀升，貸款如果不能償還，就可能蘊含著極大的金融風(fēng)險�！敝袊缈圃贺斮Q(mào)所財政研究室主任楊志勇說。
以舉債融資規(guī)模來看，中金公司曾發(fā)布研究報告預(yù)計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額(不含票據(jù))約為7.2萬億元，2011年底達(dá)到約10萬億元。據(jù)估算，這一地方負(fù)債約占中國2009年GDP的1/3，相當(dāng)于中國外匯儲備的70%。中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授、財政系主任曾康華分析認(rèn)為，近年來地方政府擔(dān)保的公司債務(wù)規(guī)模越來越大，使地方政府的或有債務(wù)面臨很大的風(fēng)險。
在投融資一線的信托產(chǎn)品經(jīng)理劉擎認(rèn)為，清理和規(guī)范地方政府融資平臺的措施進(jìn)入實操階段，至少經(jīng)過了為期半年的情況摸底排查，實際上2009年第三季度監(jiān)管部門就明確開始提示相關(guān)業(yè)務(wù)風(fēng)險。而作為金融業(yè)者，則更關(guān)注這一清理和規(guī)范背后的深刻改革背景。劉擎認(rèn)為，決策層和金融監(jiān)管當(dāng)局對賣地財政的質(zhì)疑和叫停，簡單賣地花錢甚至政府變相違規(guī)擔(dān)保進(jìn)行融資行不通了，實質(zhì)上是倒逼地方政府在單位資源和能耗上做文章。
“因此，不能將《通知》僅視作是對一類金融業(yè)務(wù)的‘通知’，而是一種具有更宏觀意義的調(diào)控，因為《通知》直指近年地方政府投資強(qiáng)勁驅(qū)動，對于防范經(jīng)濟(jì)過熱、負(fù)債率過高的金融風(fēng)險具有果斷和直接的監(jiān)管效果，而且或?qū)⒀蛹跋嚓P(guān)行業(yè)�！眲⑶嬲f。
根除頑疾 改變現(xiàn)狀有破有立
記者發(fā)現(xiàn)，《通知》對融資平臺公司債務(wù)和融資平臺公司本身的清理規(guī)范要求較為嚴(yán)格。如，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。納入此次清理范圍的債務(wù)，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。債務(wù)經(jīng)清理核實后按以下原則分類：(1)融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)；(2)融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；(3)融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)舉借的債務(wù)。
“治理地方政府融資平臺公司是必要的，否則地方政府就會面臨很大的債務(wù)風(fēng)險，但1994年實行分稅制以來，地方政府財力被削弱是不爭的事實。所以，這些年來地方政府融資平臺公司的融資是地方政府補(bǔ)充財力的一種渠道，現(xiàn)在把這個渠道給堵住了，這就要從體制上解決地方政府財力缺口的問題�！痹等A對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示。
“加快賦予地方政府發(fā)債權(quán)、編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表、建立國家財富流動性機(jī)制……這些舉措需要提上議事日程了�！睏钪居陆邮堋督�(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時說，地方財力問題不僅僅因清理融資平臺而產(chǎn)生，如今已經(jīng)到全方位改革財政體制的時候了。
信托人士劉擎認(rèn)為，改革現(xiàn)有的地方政府融資現(xiàn)狀，是既有破又有立的過程，結(jié)合近來的房地產(chǎn)調(diào)控政策，業(yè)界傳聞某些新的稅源或?qū)⒊蔀閷Φ胤秸斦杖氲男聛碓�，但是具體征收標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)還有相當(dāng)一段過程。
杜絕后患 需多舉措防止“半拉子工程”
記者獲悉，在《通知》中，規(guī)范銀行放貸被視為核心環(huán)節(jié)之一�！�4萬億刺激經(jīng)濟(jì)政策出臺后，地方融資平臺進(jìn)入高速發(fā)展階段，實際運作中融資方式為以商業(yè)銀行信貸為主，大量融資平臺也隨之遍地開花�！北本┬氯A國信投資顧問公司投行部總經(jīng)理方向明對《經(jīng)濟(jì)參考報》表示，一些商業(yè)銀行為擴(kuò)大市場份額，夸大了地方財政性收入等擔(dān)保的信用，沒有真正重視地方融資平臺的信貸風(fēng)險。而目前這種擔(dān)保已經(jīng)不起作用。尤其是如果面臨房地產(chǎn)市場下行風(fēng)險，抵押在銀行和信托手中的資產(chǎn)主要為土地的話，很可能出現(xiàn)較大幅度減值，對金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險處置能力確實很有挑戰(zhàn)。
《通知》強(qiáng)調(diào)，地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化。要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。
“可以肯定，擔(dān)保無效后，地方融資平臺公司貸款風(fēng)險將陡然增大，這對銀行來說也是一大考驗�！狈较蛎髡f。商業(yè)銀行有關(guān)人士認(rèn)為，若提高風(fēng)險權(quán)重，不排除已貸項目貸款到期后無法續(xù)貸，從而出現(xiàn)少數(shù)不良貸款和“半拉子工程”的可能性。
曾康華對此表示，對于公益性項目的融資，如果地方政府的財力不能償還債務(wù)的話，為防止出現(xiàn)“半拉子工程”，可有兩種方式來渡過資金渴求期：一是本級政府通過壓縮其他開支或延長債務(wù)時期，來把這項工程做完；二是上級政府應(yīng)當(dāng)提供資金支持，幫助下級政府渡過資金渴求期。商業(yè)銀行有關(guān)人士認(rèn)為，若出現(xiàn)不良貸款，做展期處理可能是可行的方式。
《通知》也對“半拉子工程”的出現(xiàn)提出了解決方案：“經(jīng)地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應(yīng)通過財政預(yù)算等渠道，或采取市場化方式引導(dǎo)社會資金解決建設(shè)資金問題�！�
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